程序公平：司法公正的逻辑起点
徐显明 范进学
就我国目前司法不公问题看，首先不是实体不公正，也不是制度不正义，而是程序不公平。
司法公正的本质是公民正当的、合法的权利能够自由、平等地得以实现，如果一个人所拥有的正当权利和合法权利因司法人员不合法地滥用权力加以限制或剥夺，那么不公正问题即产生了。如果说公正观的核心就是排除独断专行的权力的话，那么司法公正的核心则是拒绝任何司法权的专横行使。
公正是个体权利的理性感受，是正当权利顺利实现的理念评价；一般而言只要权利正当行使，国家就应给予权利上的正义保护，那么个人就会感到社会的公正，否则就会因社会的不公正而对社会丧失信心。从社会主体的主观评价看，司法公正是社会主体对司法主体将法律平等地适用于相同的行为而得出相同结果的一种满意程序，即如果依照法律相同的行为产生出相同的结果，人们就会满意而感到司法的公正性，反之则会怨情陡生而感到司法的不公正。由于人们往往将司
法判决结果的公正即实体公正作为衡量是否公正的主要标准，所以长期以来在我国的司法活动与司法行为中存有重实质正义而轻程序正义的价值取向。但是，结果公正的实质正义却是人们主观最难评价与衡量的，由于评价主体法律认知能力的差异以及受主观期望与司法结果之间反差程度的影响，相同的结果而不同的人会有不同的公正感。这样程序公平对于司法公正的界定与维护有着至关重要的意义。就我国目前司法不公问题看，首先的不是实体不正义，也不是制度不公正，
而是程序不公平。从该意义上说，程序公平自然就成了司法公正的逻辑起点和价值核心。
一旦缺失了程序过程的公平与客观，那实际上就为一切司法任性和专横的产生埋下了种子。
实体优先抑或程序优先是划分东西方司法文化传统和司法价值追求的分水岭。东方传统法文化是一种法律道德化与道德法律化的人情人治文化，重情轻法，重实体轻程序是司法文化特有的底蕴，概言为两大优位：一为天理优位。天理难容者，国法必难容也；逆推之则不能成立，即国法难容者，天理则未必难容也！天理优位于国法的后果是，凡对伤“天”害“理”者，无论司法者如何处置哪怕是违法亦均受到传统司法价值的认可。二为人情优位。“法不外乎人情”是古代
人的一般共识。除立法须合乎人情外，司法活动更是“人情大于王法”，正所谓“人情所恶，国法难容”。因人情或曰人之常情无固定、客观的标准与内容，往往因人而异，从而演化为司法者为人情而循私枉法的藉口。无论是天理或人情，这种司法传统和司法价值所追求的是最终结果，而重结果的司法传统是以牺牲程序公平、过程客观为代价的。我们认为，关注结果公正的实体正义固然不失为一种善，但是一旦缺失了程序与过程的公平与客观，那实际上就是为一切司法任性与专横的产生埋下了种子，从体制上为司法专横提供了制度性保护，因而为了求得结果合乎“天理”、“人情”的伦理性公正，即使使出人间最不人道、最不仁义的手段、措施也会为制度、传统、人情所容忍而接受，从而为刑讯逼供提供了合理性的生存空间。所以东方那种以实体公正为价值追求的司法传统往往会出现以摧残人为特征的负面效应。
西方法文化传统则是以法律形式合理性为特征的。所谓形式法律是指来源于罗马法中的形式主义审判原则的法律体系，它是由一整套形式化的、意义明确的法律条文组成的。它赋予每个诉讼当事人在法律上以平等的人格地位，它只依据法律条文对确凿无疑的法律事实作出解释和判定，而不考虑其他伦理的、政治的、经济的实质正义原则，同时还要排除一切宗教礼仪、情感的和巫术的因素。按照马克斯·韦伯的观点，形式主义原则是一切资本主义法律的重要特征，而一切前资本主义的神权政治，其法律形态的最大特点就是关注实质原则。司法的形式主义使法律体系能够像技术合理性的机器运行一样，从而保证了个人和群体在这一体系内获得相对最大限度的自由，并极大地提高了预言行为的法律后果的可能性。程序变成了以固定的和不可逾越的“游戏规则”为限制的、特殊类型的和平竞争。司法形式合理性特征决定了西方司法诉讼价值所追求的是形式正义和程序优位，即总是寻求程序的公平而非实质的公正。
实体不公或许只是个案正义的泯灭，而程序不公则是制度正义性的丧失。有人说实体错误是把一个东西的重量称错了，而程序错误则是把秤杆上的定盘星定错了。
程序优位的司法价值是以制度上最大程度地维护人的尊严、保障人的人格与自由权利为特征的，所以法律界有人打比方说，实体错误是把一个东西的重量称错了，而程序错误则是秤杆上的定盘星定错了，所以无论怎样称都是必定不准的。故实体不公只是个案正义的泯灭，而程序不公则是制度的正义性的丧失。美国辛普森案就是典型的程序优位。当时社会舆论普遍认为辛普森是杀妻的凶手，但检方向法官提交的证据是警察在申请搜捕状之前翻墙进入从辛普森家取得的，取证手段不合法，其证据就不能作为定罪依据，因而即使全美国人都认为辛普森是杀人凶手，由于程序违法也只能宣告辛普森“罪名不能成立”，作为维持司法公正的陪审团在证据缺乏“超越合理怀疑”性时只能这样做，别无选择。究其原因，在于正义化身的法官宁愿牺牲个案的实体公正，让真正的凶犯逍遥法外，也不愿和不能开允许国家警察（国家公权力）以违法方式侵害公民私权利神圣的口子。因为法官懂得只要证据合法、确凿，法律仍有机会把真凶送进监狱或送上断头台；而一旦允许国家公权力违法行使其权力，那么这无异于大堤之上允许溃蚁之穴存在，制度性侵权即为时不远了。所以法官是法的守护神，而守护法的制度大堤，则必须从程序公平开始！
（作者分别为山东大学法学教授、副教授）
注：引自法制日报1999年10月7日第七版。
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龙岩市人民政府关于印发《龙岩市人民政府秘书长工作规则》的通知
福建省龙岩市人民政府
龙岩市人民政府关于印发《龙岩市人民政府秘书长工作规则》的通知
龙政综［2003］2号
市政府各成员单位，各县(市、区)人民政府：
《龙岩市人民政府秘书长工作规则》已经2003年1月20日龙岩市人民政府第4次常务会议通过，现印发你们。
龙岩市人民政府
二○○三年一月二十二日
龙岩市人民政府秘书长工作规则
一、总则
(一)根据《龙岩市人民政府工作规则》，制定本规则。
(二)市人民政府秘书长和副秘书长，是市人民政府市长、副市长的参谋、助手，围绕市人民政府决策和决策的实施参与政务，管理事务，做好服务。
(三)在业务工作上接受省人民政府办公厅的指导。
二、职责
(一)市人民政府秘书长、副秘书长实行分工负责制度。秘书长在市长领导下，负责处理市人民政府的日常工作，领导市人民政府办公室工作。
(二)副秘书长兼办公室主任具体、全面负责市政府办公室工作。秘书长外出期间，协助处理市人民政府的日常工作。
(三)其他副秘书长、办公室副主任按照分工，在副市长的直接领导下，负责处理副市长分管范围的日常工作，或者负责处理办公室的有关工作，并做好协管工作。
(四)要按照转变政府职能，提高办事效率，改善政府服务的要求，加强决策调研、综合协调、督查落实和日常运转等工作，提高参谋助手水平。
(五)秘书长和副秘书长要主动加强与市人民政府各工作职能部门的联系沟通，及时、全面了解掌握工作情况，为市人民政府决策和决策实施服务。
(六)领导和指导所分管的办公室内部科室工作，加强队伍建设，提高政治思想和业务工作水平，提高服务质量。
三、会务工作制度
(一)认真贯彻精简会议，提高效率的原则。秘书长、副秘书长、副主任负责市人民政府各类会
议的组织工作。受市长、副市长委托，召集市人民政府协调会议。
(二)根据市人民政府的工作安排或市长、副市长的指示要求，提出市人民政府各类会议的建议方案，呈报市政府领导审定，并负责组织落实会务工作。
(三)受市长、副市长的委托做好需提交市人民政府常务会议、市长办公会议、专题会议、协调会议研究问题的会前协调工作。
1、加强会前把关，条件不成熟的议题不安排上会。
2、市政府常务会议、市长办公会议议题由秘书长审核把关后送市政府市长(市长外出时送常务副市长)审定；市政府专题会议、协调会议议题由分管副秘书长审核把关后送市政府有关领导审定。
3、政府职能部门意见不统一的，必须有明的意见及其依据。
4、根据意见分歧情况，必须提出2个以上决策比选方案，供市政府领导决策时参考。
(四)做好市人民政府各类工作会议的领导讲话、配套文件等文稿的组织起草、审核把关，并按程序呈送市人民政府相关领导审定或签发后按会议方案组织印制、分发。
(五)负责市人民政府各类会议纪要行文、内容、政策和法律法规规章、密级、文字、格式等方面的审核把关，提出会稿等方面的办理意见，并指导业务科室办理后呈送市政府领导签发。
(六)负责会议报道的审核把关。
(七)根据会议决策情况，拟定督办方案，报市人民政府相关领导审定后，按督办程序组织落实督查工作。
(八)跟踪了解掌握决策实施情况，提出后续决策的建议方案。
四、公文处理工作制度
(一)市人民政府秘书长、副秘书长协助处理市人民政府公文，必须遵守《国家行政机关公文处理办法》和市政府办公室《关于文件办理的若干规定》。
(二)收文办理工作制度。
1、凡市人民政府各工作部门和县(市、区)人民政府报送市人民政府审批的公文，按秘书长、副秘书长的分工，实行“谁联系分管谁为主受理，按业务分工为主办理”的制度。
2、对请示类公文，秘书长或副秘书长要根据求决事项，及时了解情况，提出处理意见，必要时召开协调会议研究。求决事项属市政府同一位领导分管范围的，处理意见报送市政府分管领导审批，重大事项报请常务副市长、市长审批后行文答复。求决事项涉及到2个以上市政府领导分管范围的，主办的副秘书长要主动商请相关的副秘书长或报请市政府秘书长，根据求决事项适时研究，提出处理意见。处理意见报市人民政府相关领导会稿后，由市人民政府分管领导审批或报常务副市长、市长审批后行文答复。协调意见不一致时，由主办副秘书长报请分管副市长，直到常务副市长、市长，按政府决策程序办理，同时做好决策前的相应准备工作。
3、根据答复意见提出督办方案。组织办公室相关业务科室按督办程序督办。需要由市政府督查室督办的重大事项，由督查室和业务科室共同督办。
(三)发文办理工作制度。
1、根据市人民政府领导的指示或市人民政府的工作安排，按秘书长、副秘书长的分工，负责组织办公室相关业务科室或市人民政府职能工作部门起草市人民政府或以市政府办公室代市人民政府行文的各类公文，并在内容要求、公文规范上审核把关。
2、做好发文中涉及重大问题，或涉及到的机构、编制、人事、资金、资产及规划、政策、管理权限等有关利益和职权关系调整问题发文前的协调工作。协调程序和决策程序参照前款收文求决事项的协调决策机制执行。
3、根据协调意见将公文呈送相关部门会核，规范性文件应由市政府法制办把关。
4、涉及重大问题决策或出台重大政策的规范性文件，应提交市长办公会或市政府常务会议审议通过。
5、按市人民政府公文审批制度将公文呈送市人民政府分管领导或常务副市长、市长签发；市人民政府日常工作中有关具体问题的公文，可授权秘书长签发。
6、对公文中涉及到的决策实施重大事项提出督办方案，并组织办公室业务科室或督查室督办。
(四)按照分工，组织办理人民代表议案、建议、批评和政协提案、建议案。涉及重大事项的呈报市人民政府按决策程序办理。办理意见按要求答复有关代表、委员和有关单位。
五、公务活动安排制度
(一)秘书长、副秘书长在市长(市长外出时由常务副市长)领导下，协调安排市政府领导的日常活动，指导办公室编排市人民政府领导阶段性和每周活动安排，汇总通报前阶段活动情况，具体工作由信息值班科承办。
(二)提前了解掌握市政府领导拟参与的活动的方案，必要时对方案进行审核把关。
(三)按活动方案及时通知并陪同市人民政府领导参加，并做好相关衔接工作。
(四)负责审核拟向社会公布的市人民政府领导政务活动文稿内容。
六、印鉴管理制度
(一)市政府办公室印章使用。按办公室领导工作分工，由秘书长、主任和副秘书长、副主任签发有关办公室文件用印和有关分管业务范围的用印。有关人事、财务工作方面的用印，需由秘书长同意。
(二)市人民政府印章使用。按市人民政府领导分工，由市长、副市长、秘书长签发有关市人民政府文件用印和有关分管工作的用印。
(三)市人民政府印章及市政府办公室印章的使用，必须严格实行用印存档制度。
七、内务管理制度
(一)实行市政府办公室室务会议制度。由秘书长主持召开，亦可委托办公室主任召开，原则上每月一次。副秘书长、办公室副主任、调研员、助理调研员出席会议，根据需要可安排办公室各科室负责人列席会议。主要任务是：传达学习党中央、国务院，省委、省政府和市委、市政府的重要决议、决定和指示；研究布置或决定市政府办公室重要工作，通报工作情况，检查落实情况。
(二)市政府办公室公文审批制度。市政府办公室职权范围内的发文，属日常工作的，按工作分工由秘书长、副秘书长、办公室主任或副主任审签；涉及工作分工交叉的，经办公室各有关领导审核或会签后，由秘书长或办公室主任审签。市人民政府各工作部门要求以市政府办公室名义发文的，由办公室分管领导严格把关审签。办公室与市委、市人大、市政协等几家办公室联合办理的文电，一般按工作分工，由秘书长、副秘书长、办公室主任或副主任予以会签。
(三)公务活动制度。受秘书长委托，信息值班科具体安排秘书长、副秘书长、副主任、调研员、助理调研员参加有关会议、活动。除受市人民政府领导委托或陪同市人民政府领导参加外，原则上不单独出席剪彩、奠基、领奖、庆典等活动。
(四)外出报告、请假制度。秘书长和办公室主任离岩出差，必须向市长、常务副市长报告；其他副秘书长、办公室副主任离岩出差，必须向分管副市长和秘书长、办公室主任报告，并将外出时间、地点、联系电话报告办公室信息值班科。市政府秘书长、副秘书长、办公室副主任应尽量减少个人外出，不得借考察之名进行公款旅游，不得参加与工作无关的国内、国外考察。
(五)协管制度。秘书长、副秘书长、办公室副主任实行工作协管制度，即除做好本人分管工作外，还互相协管对方分管工作。协管制度按办公室领导工作分工延伸至科室，即协管的办公室领导对应的科室也相互挂钩协作，在特殊情况下，协作科室人员应临时调剂使用。
