行政审判内外司法环境存在的问题及对策
兰平 黄庆洪
1990年10月1日，我国《行政诉讼法》的正式实施，翻开了中国行政审判崭新的一页，十三年来，我国行政审判开始走上正轨并逐步趋向完善，各级法院的行政审判工作也在面临种种困难和问题的前提下，负重前进，开拓创新中取得了较好的成绩。但是，展望未来，我们也不能不看到，我们的行政审判内外司法环境目前还存在许多问题和困难，它困扰和制约了行政审判工作的健康、快速发展，影响和阻碍着“依法治国”方略的真正实现，对此问题进行研究，对改善我国的行政审判司法环境，树立行政审判的司法权威将起到积极的推动作用。现本人结合泸州两级法院行政审判工作的实际，谈谈自己的粗浅认识，以求抛砖引玉。
一、我院行政审判的内部司法环境存在的问题
1、审判人员少。因机构改革的原因，纳溪法院2002年提前退休了29多名干警，造成全院缺编29多名干警，缺编率达41.4%，而新进人员由于没通过司法考试不能获得审判资格，各庭室的法官相对减少，致使行政庭只有1名法官，造成审判人员工作压力巨大，每一件事都事必亲躬，从而也影响了行政法官的学习和提高。
2、由于受传司法理念的影响，至今各级法院仍对行政审判工作重视不够。究其原因，一是，我国不是实行“三权分立”的国家，客观上司法权难以实现对行政权的制衡，弄得不好还会得罪手握大权的“父母官”；二是，行政审判案源少、影响小、收取的诉讼费少，抓行政审判不如抓民商审判、刑事审判效果明显。
3、法院对行政审判的投入少，跟不上形势发展的需要。因各方面的原因，行政审判相关的业务学习资料少，现有的书籍内容已经陈旧；派出去学习的机会也很少，对行政审判中出现的新情况、新问题以及一些前沿性的问题，研究资料不多，把握不够，导致在工作中出现一些偏差。
4、行政审判人员工作经验不足。由于频繁的人事变动，走上行政审判工作岗位的新同志因从事行政审判工作的经验不足，面对纷繁复杂的行政法规，在工作中会产生畏难情绪，导致不能大胆开展工作。
二、行政审判的外部司法环境存在的问题
1、行政诉讼还未真正深入人心，导致行政诉讼案件受理少
《行政诉讼法》从颁布至今虽有十三年多的时间，但由于在法制宣传和教育工作还不做得不够，导致行政诉讼还没有做到家喻户晓，还没有真正深入人心，特别是在偏远的农村，由于信息闭塞，加上文化水平低下，有的老百姓根本不懂法律，谈不上什么行政诉讼，因而他们的权利受到行政机关的侵犯的时候，只有忍气吞声，不知道用法律武器来保护自己的合法权益，导致行政案件的受理数量少。
2、一些行政机关对行政诉讼仍存在错误认识和抵触心理，其具体表现如下：
（1）封建的“官贵民贱”的旧思想残余仍在有些行政机关工作人员中存在，自新中国成立之日起，我国就已建立起了人民当家作主的社会主义民主国家，然而迄今为止，仍有一些行政机关的工作人员认为其行政管辖区域内的人民群众是自己的“子民”，自居为“子民”的父母官，要求老百姓做忠顺良民，如果老百姓不服其错误决定而依法提起行政诉讼，或者对其处罚程序提出异议，进而陈述和申辩，他们就会认为这个老百姓是“刁民”，他们就会大怒，并采取种种手段，施加各种压力，迫使行政处罚的相对人放弃行政诉讼。
（2）有的行政机关干部将依法治国，依法办事错误地理解成为依法办人。
在当前一些行政部门中，还有的行政机关工作人员错误地理解“依法治国”，他们并不是认为自己的行政行为应当限制在法律的范围内，其职权应当严格依照法律的规定行使，而是认为原来没有用法律来管群众，现在实行依法治国了，今后就应当用法律来管群众，原来运用非法律的手段处治不听话的群众，现在就可以运用法律的手段处治不听话的群众。由于过去我们的片面宣传和长期的封建社会的影响，在一般群众的心中，法律往往是一种暴力的手段和阶级镇压的工具，所以当某案中的被告工作人员在法庭上讲今后要对敢于起诉的原告“依法办事，严格打表”的时候，实在是令旁听群众感到今后最好不要打行政官司。
（3）还有的行政机关干部错误地将行政诉讼与社会的稳定相对立起来。有的行政机关干部认为行政诉讼是社会不稳定因素，应当予以限制、阻止。因此，当群众行使法律赋予的权利对行政机关提起行政诉讼时，他们就会认为群众是一个“咬咬”或“刁民”，是一个不安份的人，是在闹事，是影响社会稳定，当有众多相对人提起集团诉讼时，更是不得了的的事情，“稳定压倒一切”，于是就尽其所能做原告的劝解工作，最后导致原告撤诉，他们把这种做法解释为是为了“维护社会的稳定”。
3、行政机关“一把手”出庭应诉现象几乎为零。
作为行政机关的“一把手”本应做到总揽全局，明察秋毫，对于行政案件的应诉应当高度重视，可在行政诉讼过程中，均是委托下属工作人员或律师出庭应诉，既有不重视该起行政案件的因素，也有自己是“某某长”的心理在作怪，自命不凡，藐视法院的审判权威，虽然江苏、河南等省相继出台了“一把手”必须出庭制度，但对于身处内陆的泸州，观念的确还一时转变过来，故至今未出现“一把手”亲自出庭应诉的现象。
4、还存在拒不出庭应诉的行政机关。有的行政机关手握大权，自命不凡，也有的行政机关还有对行政诉讼无所谓的态度，导致拒不出庭应诉的现象发生。如我院受理的一起不服泸州市公安局交通警察支队四大队事故责任认定一案，被告泸州市公安局交通警察支队四大队经两次传唤后仍拒不出庭应诉，最后我院以被告不提供或无正当理由逾期提供证据的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据，而判决被告泸州市公安局交通警察支队四大队败诉。
5、还存在对非诉案件的审查不予理解的现象。按照法律规定，对行政机关申请强制执行的案件应当由行政庭先进行审查，最后决定是否准予强制执行，在我院受理的402件非诉执行案件中，有80余件因不符合法律规定而被裁定不准予强制执行。这就出现了部份行政机关，特别是乡镇人民政府的不理解，不支持，认为法院是有意刁难，与他们过意不去，出现一些埋怨情绪，不理解和支持行政审判工作。
6、还存在行政干预现象，导致法院难以高效、快速结案。虽然我们正在实施依法治国方略，党的十六大也在强调“依法治国”，为我们的行政审判工作发展创造了外部条件，但从我们的行政审判工作的现状来看，由于法院的人、财、物均要受制于地方政府和行政机关，故行政干预这双“看不见的手”在某种程序上干扰着我们的工作，如我院的一起行政案件在超过三个月的审限期都无法结案便是一个典型例子。
7、行政机关败诉案件执行难：虽然按照《行政诉讼法》第65条规定，在行政机关不履行判决的情况下，人民法院可以对其采取强制执行措施，但实施上，法院往往难以采取强制措施，即使采取了强制措施，也很难奏效，反而不利于法院工作开展，如我院审理的陈娣容诉泸州市城市综合开发办不服拆迁裁决一案，虽然中院判决被告败诉，由被告承担一、二审诉讼费共计8000元，但因种种原因,至今这8000元诉讼费都没有执行到位。
三、解决问题的对策措施
（一）针对内部司法环境存在的问题，首先应从认识上抓起，深刻认识行政审判的重要性——他在人民法院应享有三分之一的席位，加大对行政审判的投入。加强用人机制改革：通过提高待遇，吸引有资格的审判员、律师从事行政审判工作，充实行政审判队伍；采用多种形式，加强对行政审判人员的业务培训，促使其提高业务水平，以适应不断发展的社会的需要。
（二）对于外部司法环境存在的问题的对策措施
1、继续加强法制宣传，增强群众和机关干部对行政审判工作的认识。
2、积极主动争取党委的领导、人大的法律监督、政协的民主监督，使行政审判工作有坚强的组织保障。
3、加强与行政机关的沟通和联系，以求得各行政机关对行政审判工作的理解与支持。
4、以“公正和效率”为主题，力争实现“三无一低一高一好”，真正做到情为民想、权为民用、立党为公、执政为民，以求得广大人民群众对行政审判工作的理解和支持。寻求依法维护行政机关依法行政和纠正行政机关违法行为两者的有机结合，促使行政机关依法行政。
5、以完善行政立法为立足点，以限制行政权力滋生。通过完善行政立法，使行政诉讼保持真正的独立性、中立性、权威性，即审判权只能由法官依法独立行使，不受其他组织、机关和个人的干涉，才能真正落实法院的宪法地位，才能真正树立法院行政审判的权威。
国务院关于同意吉林省完善城镇社会保障体系试点实施方案的批复
国务院
国务院关于同意吉林省完善城镇社会保障体系试点实施方案的批复
（2004年5月13日国务院文件国函[2004]35号发布 自发布之日起施行）
吉林省人民政府：
你省《关于申请批准吉林省完善城镇社会保障体系试点实施方案的请示》（吉政文〔2004〕40号）收悉。现批复如下：
国务院原则同意《吉林省完善城镇社会保障体系试点实施方案》。在吉林省进行扩大完善城镇社会保障体系试点工作，是党中央、国务院做出的重大决策。你省要按照党中央、国务院的部署和要求，围绕改革发展稳定大局和实施振兴东北地区等老工业基地战略，加强领导，精心组织，认真做好试点工作，为完善我国城镇社会保障体系进一步积累经验。要结合你省实际并认真借鉴辽宁省试点经验，把国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨工作与促进再就业紧密结合起来，将城镇登记失业率控制在合理的范围内；要切实做好“三条保障线”的衔接，妥善解决下岗失业人员和生活困难人员的生活保障问题；要积极探索建立可持续发展的城镇企业职工基本养老保险制度；要进一步提高就业和社会保障工作的管理服务水平；要充分考虑社会各方面的承受能力，积极稳妥地推进试点工作，及时研究解决试点工作中出现的问题，确保企业和社会稳定。试点工作中，确需调整政策要报经国务院批准，重要情况要及时向国务院报告。
附：吉林省完善城镇社会保障体系试点实施方案
附： 吉林省完善城镇社会保障体系试点实施方案
根据党的十六大和十六届三中全会关于社会保障体系建设的目标原则和《中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》（中发〔2003〕11号）、《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》（国发〔2000〕42号）精神，按照《国务院办公厅关于在吉林和黑龙江进行完善城镇社会保障体系试点工作的通知》（国办函〔2004〕19号）规定，借鉴辽宁省试点经验，结合吉林省实际，特制定吉林省完善城镇社会保障体系试点实施方案。
一、完善城镇社会保障体系的指导思想、总体目标、基本原则和主要任务
（一）指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实党的十六大和十六届三中全会精神，围绕改革发展稳定的大局和实施振兴东北地区等老工业基地战略，大力促进就业再就业，坚持社会保障水平与省情和生产力发展水平相适应，着眼于进一步完善制度，建立就业和社会保障可持续发展的长效机制，转变观念，自力更生，发挥政府、企业和职工等多方面的积极性，借鉴辽宁试点工作的成功经验，考虑在全国的可推广性，为全国完善城镇社会保障体系进一步探索和积累经验。
（二）总体目标：建立独立于企业事业单位之外，资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。
（三）基本原则：坚持为老工业基地调整改造服务，促进经济社会全面、协调、可持续发展；由近及远，逐步完善；保持社会保障政策的连续性，改善居民对改革的心理预期；国家统一决策与分级管理相结合，局部利益服从全局利益；以人为本、就业优先，大力促进就业再就业，控制失业率；社会保障标准要与省情及各方面的承受能力相适应，公平与效率相结合，权利与义务相对应；明确划分社会保障事权，调动各方面的积极性，推动多层次社会保障体系建设；从实际出发，统筹兼顾，把握节奏，维护社会稳定。
（四）主要任务：调整和完善城镇企业职工基本养老保险制度，积极探索机关和事业单位职工养老保险制度改革；推动国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨，大力促进就业和再就业，将城镇登记失业率控制在合理范围内；推进城镇职工基本医疗、工伤保险制度改革，健全社会医疗救助和多层次的医疗保障体系；加强和完善城市居民最低生活保障制度；加强社会保障资金的筹集和管理；实现社会保障管理和服务的社会化，尽快建立覆盖全省的社会保障信息系统。
二、调整和完善城镇企业职工基本养老保险制度
坚持社会统筹与个人账户相结合的基本制度模式，着眼于建立可持续发展的长效机制，探索符合中国国情的基本养老保险制度。
（一）调整个人账户规模，逐步做实基本养老保险个人账户。企业依法缴纳基本养老保险费，缴费比例一般为企业工资总额的20%左右，目前高于20%的可暂维持不变。企业缴费部分不再划入个人账户，全部纳入社会统筹基金。职工依法缴纳基本养老保险费，缴费比例为本人缴费工资的8%，全部计入个人账户。个人账户规模由本人缴费工资的11%调整为8%，采取逐步做实、增加积累的办法。从2004年1月1日起，按5%起步做实个人账户，所需资金由中央财政补助3.75个百分点，地方财政补助1.25个百分点。个人账户储存额的多少，取决于个人缴费额和个人账户基金收益，并由社会保险经办机构定期公布。个人账户储存额只能用于参保人员养老，不得提前支取。参保人员跨省流动时，个人账户及其储存额随同转移。参保人员死亡，个人账户储存额中个人缴费部分的本息余额可以继承。
社会统筹基金与做实的个人账户基金实行分别管理。社会统筹基金不能占用做实的个人账户基金。做实的个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理，纳入社会保障基金财政专户。省政府根据国家规定制定基金管理和投资运营办法，劳动保障、财政部门对基金管理和投资运营加强监督。中央财政补助部分由省委托全国社会保障基金理事会投资运营并承诺一定的收益率。地方财政补助部分由省按国家规定投资运营，并负责保值增值。
（二）改革基本养老金计发办法。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。参保人员达到法定退休年龄且缴费年限（含视同缴费年限，下同）累计满15年的，基础养老金月标准以当地上年度职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数（见附表）。计发月数按职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。缴费年限累计不满15年的，不发给基础养老金，个人账户储存额一次支付给本人，终止基本养老保险关系。
基本养老保险制度建立前参加工作的人员，退休后在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金，其中，本人缴费工资指数按1995年至退休上年的缴费工资和当地职工平均工资计算，过渡系数调整为1.2%。调节金逐年递减，直至取消。
为使上述计发办法与原办法（即《吉林省人民政府关于印发〈吉林省统一企业职工基本养老保险制度实施办法〉的通知》规定中的新办法，下同）平稳过渡，设置五年过渡期。在过渡期内退休的人员，按新办法计发的基本养老金低于按原办法计发的，其所形成的差额部分，2004年退休的予以补齐，2005年以后退休的按一定比例逐年递减；按新办法计发的基本养老金高于按原办法计发的，高出的部分予以封顶限制，并按一定比例逐年递增。试点前已经离退休的人员，仍按国家原来的规定发给基本养老金。基本养老金水平的调整，由省政府按国务院规定组织实施。
基本养老金领取者死亡后，其遗属按国家有关规定领取丧葬补助金，由基本养老保险社会统筹基金支付。
（三）增强基金调剂，提高基本养老保险统筹层次。进一步健全省级基金调剂制度，试点期间将参保的集体企业纳入省级统筹。
（四）规范基本养老保险参保缴费政策。各类城镇企业及其职工、民办非企业单位及其从业人员、城镇个体工商户业主及其雇工、自由职业者和灵活就业人员，要依法参加基本养老保险，履行缴纳基本养老保险费义务。从2004年起，将个体工商户、自由职业者和灵活就业人员缴费基数由当地职工平均工资的60%-300%统一为当地职工平均工资，缴费比例统一为20%，其中8%记入个人账户。
（五）保障未参保集体企业已退休人员的基本生活。未参加过基本养老保险统筹，经当地政府认定，已经没有生产经营能力、无力缴纳基本养老保险费的城镇集体企业，不再纳入养老保险统筹范围，其已退休人员本人由民政部门按企业所在地城市居民最低生活保障标准按月发放生活费；没有达到退休年龄且有参保愿望的职工，可按个体劳动者基本养老保险有关规定参加基本养老保险，按规定缴纳基本养老保险费，并最迟从建立职工个人账户时补缴基本养老保险费，原符合国家规定的连续工龄视同缴费年限。
（六）鼓励企业建立企业年金制度。有条件的企业可为职工建立企业年金，并实行市场化运营和管理。建立企业年金应具备3个条件：一是依法参加基本养老保险并按时足额缴费；二是具有相应的经济负担能力，生产经营比较稳定，经济效益较好；三是企业内部管理制度健全，已建立集体协商机制。企业年金基金实行完全积累，采用个人账户方式进行管理，费用由企业和职工个人共同缴纳，企业缴费在工资总额4%以内的部分，可从成本中列支。同时，鼓励开展个人储蓄性养老保险。
三、积极探索机关和事业单位职工养老保险制度改革
（一）尚未参保的机关公务员（含参照国家公务员制度管理的事业单位工作人员，下同）的现行退休养老制度仍维持不变。
（二）全部由财政供款的事业单位，仍维持现行退休养老制度；已改制为企业的，从改制之日起执行城镇企业职工基本养老保险制度，改制为企业前已退休人员基本养老金水平保持不变。
（三）国家机关和事业单位工作人员转入企业工作的，执行城镇企业职工基本养老保险制度和国家有关政策；企业职工调入机关和事业单位的，执行机关和事业单位的退休养老制度。其养老保险关系的衔接以及退休时待遇计发的办法，按国家有关规定执行。
（四）已经进行机关事业单位养老保险制度改革试点的地区，要继续完善和规范。
四、围绕促进就业再就业开展并轨工作
（一）坚持就业优先的原则，开展并轨工作要充分考虑政府、企业和职工等各方面的承受能力，积极稳妥，有情操作，避免简单把职工推向社会。政府在并轨工作中的主要职责是，不断加大促进再就业、落实再就业扶持政策的工作力度，把城镇登记失业率控制在合理范围内，不超过国家和省下达的计划指标，确保企业和社会的稳定。
（二）制定促进再就业的具体目标和措施。要把扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置，列入地方各级政府年度考核的重要指标。坚持“劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业”的方针，把促进国有企业下岗职工再就业作为工作的重点，围绕实施振兴东北地区等老工业基地战略，加快发展第三产业和劳动密集型企业，大力开发就业岗位。切实落实税费减免、小额担保贷款、社会保险补贴等扶持政策，努力扩大就业总量。对属于“4050”范围且从事灵活就业的并轨人员，可按不超过其上年实际缴纳基本养老保险费数额的30%给予就业补贴，所需资金由中央财政和地方按5∶5分担。通过各种有效措施，促进并轨人员基本实现再就业。
（三）加强就业管理服务工作。全面实行就业登记制度，充分发挥街道、社区劳动保障工作机构的职能作用，开展下岗失业人员就业和再就业基本情况的调查和认定工作，对已经实现就业和再就业人员（包括灵活就业和外出务工人员）要及时进行就业登记，准确反映其就业和再就业状况。采取有效措施，建立失业保险、城市居民最低生活保障与再就业联动机制，通过大力促进再就业，切实解决有劳动能力的失业人员和城市困难群众的基本生活问题。要开展上门指导、贴近服务、接续保障，使下岗职工得到及时有效的就业和社会保障服务。与原企业解除劳动关系后实现再就业的人员，应当按有关规定接续社会保险关系、继续缴纳社会保险费。
（四）拓宽并轨工作思路，进一步规范企业裁员行为，做好失业调控工作。实施政策性关闭破产的企业，要严格按照国家政策规定做好人员安置工作，职工安置方案必须经职工代表大会讨论通过，并报当地政府企业兼并破产和职工再就业工作协调小组审核批准。凡职工安置方案和社会保障办法不明确、资金不到位的，不得进入关闭破产程序。其他企业进行经济性裁员应当按照有关法规规范操作，人员裁减方案要经职工代表大会讨论通过。国有大中型企业应主要通过主辅分离、辅业转制等措施，妥善做好富余人员的安置工作。
（五）健全失业保险制度，全面贯彻落实《失业保险条例》和《吉林省失业保险办法》，依法扩大失业保险覆盖面，将城镇各类企业事业单位及其职工纳入失业保险范围。强化基金收支和基础管理工作，增强保障功能。
（六）按照《劳动和社会保障部财政部关于妥善处理国有企业下岗职工出中心再就业有关问题的通知》（劳社部发〔2003〕24号）规定，区分不同企业情况，实行分类指导，用两年左右时间即在2005年底前有步骤地完成并轨工作。
（七）对协议期未满且尚未实现再就业和协议期满暂时无法解除劳动关系的下岗职工，要继续运用现有各类渠道筹集的资金保障其基本生活。出中心时劳动合同期未满的职工，应解除劳动关系，由企业根据有关法律法规的规定，按其在岗工作年限支付经济补偿金。出中心时劳动合同期届满的职工，依法终止劳动关系，由企业根据有关法律法规的规定，按其在岗工作年限支付生活补助费。
已出中心但未与企业解除劳动关系的下岗职工，企业也应按上述规定与其解除劳动关系。
对其他各类离岗人员要按有关规定清理规范劳动关系。对应解除劳动关系的人员，其劳动关系要予以解除，并由企业根据有关法律法规的规定，按其在岗工作年限支付经济补偿金或生活补助费。
支付经济补偿金、生活补助费的具体办法，由各市（州）级人民政府结合本地实际情况制定。
（八）有困难的企业要本着劳动关系和债权债务关系分开处理的原则，妥善处理好经济补偿、拖欠职工工资和集资款等债权债务问题。经济补偿金和生活补助费依法由企业支付，对已实现再就业的国有困难企业下岗职工解除劳动关系所需经济补偿金和生活补助费，中央和地方政府给予必要和适当的补助。申请享受经济补偿金和生活补助费政府补助的国有困难企业拟解除劳动关系或终止劳动合同人员，应提供再就业的相关证明材料。对困难企业所需经济补偿金和生活补助费的具体补助办法，由省政府结合本地实际情况制定。
在解除劳动关系时，企业拖欠职工的各项债务由企业负责偿还。一次性偿还有困难的，可由企业与职工协商具体偿还办法。企业支付经济补偿金和偿还拖欠职工债务所需资金，可以按国家有关政策规定多渠道筹集。企业在试点期间不能落实支付经济补偿金和拖欠职工债务所需资金的，原则上不得与职工解除劳动关系。
（九）对距法定退休年龄不足5年或工龄已满30年、且实现再就业有困难的大龄下岗职工，有条件的企业可采取企业内部退养的办法，由企业为其发放基本生活费，并按规定继续为其缴纳社会保险费，达到法定退休年龄时正式办理退休手续。
（十）各级财政原来安排用于国有企业下岗职工基本生活保障的预算资金规模不减少，除用于国有企业下岗职工基本生活保障外，还可用于支付并轨补偿金、促进再就业、补充失业保险基金和城市居民最低生活保障资金。
（十一）中央企业并轨与地方企业同时进行，由中央财政单独给予补助，具体补助办法另行制定。
五、积极推进城镇职工医疗、工伤保险制度改革
（一）认真贯彻落实《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发〔1998〕44号）和《吉林省建立城镇职工基本医疗保险制度总体规划》（吉政发〔2000〕28号），积极扩大基本医疗保险覆盖面，强化基金征缴。同时，完善政策，加强管理，方便参保人员就医。
（二）建立完善多层次医疗保障体系。贯彻落实国家和省公务员医疗补助办法，医疗补助资金要列入财政预算，保证公务员原有医疗待遇水平不降，并随经济的发展有所提高；实行职工大额医疗费补助办法，妥善解决基本医疗保险最高支付限额以上的医疗费用；有条件的企业可为职工建立补充医疗保险，提取额在工资总额4%以内的部分在成本中列支。建立和完善离休人员医药费保障机制和财政支持机制，妥善解决离休人员的医药费问题。
（三）妥善解决困难企业职工和退休人员的医疗保障问题。对不能足额缴费的困难企业，可通过降低缴费率先建立基本医疗保险统筹基金和大额医疗费用补助的办法，解决其大病医疗费用负担问题。对已实施和以后实施关闭破产的国有企业退休人员，要妥善安排落实其医疗保障资金并纳入统筹基金。对确实无力参保的困难企业职工及退休人员，要通过建立城市医疗救助制度等方式，妥善解决其医疗保障问题。
（四）加强基本医疗保险管理。各级劳动保障部门要强化医疗保险的基础管理，对医疗保险用药范围、诊疗项目、费用支出结构进行跟踪监测，适时调整相关政策和办法。建立完善基本医疗保险基金管理制度、预决算制度和监督检查制度，建立基本医疗保险基金风险预测和风险调节机制，不断强化医疗保险管理手段，提高管理质量和运行效率。
（五）各有关部门要加强配合，转变职能，同步推进基本医疗保险制度、医疗卫生体制和药品流通体制三项改革，实现“用比较低廉的费用提供比较优质的医疗服务”的改革目标。
（六）大力推进工伤保险工作。认真贯彻落实《工伤保险条例》及《吉林省实施〈工伤保险条例〉若干规定》，制定工伤保险条例实施细则和配套政策文件。搞好职业伤害和职业病的预防和管理，进一步扩大工伤保险覆盖面。对已认定工伤的职工，按照《工伤保险条例》及有关规定解决其工伤保险待遇问题。
六、加强和完善城市居民最低生活保障制度
（一）认真贯彻执行《城市居民最低生活保障条例》，将符合条件的城市贫困人口全部纳入最低生活保障范围，做到应保尽保，并做好与其他社会保障制度的衔接工作。
（二）城市居民最低生活保障标准，由市（州）、县政府按照当地维持城市居民基本生活所必需的费用确定，既要保证城市贫困居民的基本生活，又要有利于鼓励就业和劳动自救。
（三）城市居民最低生活保障所需资金，由各级政府列入财政预算，专户管理，专款专用。各级财政和民政部门要密切配合，保证资金及时足额拨付。中央和省级财政对困难地区给予补助。全面推行低保资金专户管理和社会化发放工作，规范资金的筹措和使用监督。
（四）对企业改组、改制和产业结构调整过程中出现的特殊困难人群，特别是中央、省属企业和城镇集体企业在职职工、下岗职工、退休人员，以及国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨过程中的下岗、失业人员，其家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，享受最低生活保障待遇。
（五）严格进行家庭收入调查。准确调查核实保障对象家庭经济状况、实际收入和实际生活水平，科学核定保障对象和补助水平。
（六）工商、税务、劳动保障、教育、卫生、城建等部门，要对享受城市居民最低生活保障待遇的人员，在再就业、子女就学、医疗、住房及基本生活设施服务等方面按国家规定给予政策扶持和必要的照顾。
（七）进一步建立健全城市居民最低生活保障的审批和管理监督机制。完善城市贫困居民个人申请，社区居委会调查申报，街道办事处（镇政府）核查，县（市、区）民政部门审批的最低生活保障审批制度。社区居委会要建立由居民代表组成的群众监督组织，完善保障对象确定和资金发放的监督检查工作，强化监督制约机制，做到公开、公平、公正。
（八）积极发展慈善机构和服务于贫困家庭的基金会等非营利机构。非营利机构用于公益事业的支出，可按税法有关规定在缴纳企业所得税前扣除；企业和个人向慈善机构、基金会等非营利机构的公益、救济性捐赠，可全额在税前扣除。鼓励社会各界向贫困家庭提供法律援助、医疗救助，为贫困学生提供助学金。
七、加强社会保障资金的筹集和管理
（一）全面落实《社会保险费征缴暂行条例》的各项规定，实行社会保险费全额征缴，加强社会保险费的征收管理，提高征缴率。凡是参加社会保险的单位都必须按时足额缴纳社会保险费；对拒缴、瞒报少缴的，要依法处理；对欠缴社会保险费的，要采取各种措施，加大追缴力度。努力增加基金来源，增强基金支撑能力。
（二）调整财政支出结构，逐步增加社会保障支出。各级财政必须进一步深化财政支出管理改革，严格实施部门预算，加大调整财政支出结构的力度，转化企业亏损补贴，压缩部分事业性支出，逐步将社会保障支出占财政支出的比重提高到15%至20%。今后，预算超收的财力，除了保证法定支出外，主要用于补充社会保障资金。
（三）加强社会保障资金的财务管理，保证社会保障资金安全运行。各项社会保险基金要纳入财政专户，实行收支两条线管理，严禁截留、挤占、挪用。强化社会保险基金核算、分配、管理和社会保险经办机构的财务会计管理基础工作，依据《社会保险基金财务制度》、《社会保险基金会计制度》进行社会保险基金的财务管理和会计核算，定期对社会保障资金进行审计和财务检查。严格执行财经纪律，及时发现和纠正违法违纪案件，依法追究直接责任者和领导者的责任。
八、完善社会保障立法，加强社会保障监督
（一）加快社会保障立法进程。根据《中华人民共和国劳动法》和国家有关法律、法规及试点工作需要，结合吉林省实际，制定和完善相应的社会保障法规、规章和政策，加大社会保障法制宣传力度，广泛宣传社会保障法律、法规、规章和政策，使用人单位、劳动者、有关部门和社会各界增强法制观念，自觉参与和积极支持完善城镇社会保障体系试点工作。
（二）强化劳动和社会保障监察工作。提高监察人员素质，依法开展劳动和社会保障执法监察，加大行政处罚力度，确保吉林省完善城镇社会保障体系试点工作的顺利进行。
（三）加强社会保障行政监督和社会监督。要建立由省政府有关部门、用人单位、工会、职工代表和专家等组成的社会保障监督委员会，依法对社会保障政策执行和基金管理情况进行监督。办公室设在劳动保障部门。按照劳动和社会保障部等七部门《关于加强社会保障基金监督管理工作的通知》（劳社部发〔2002〕12号）的要求，有关部门要按照各自职能，加强对社会保障基金管理和运营机构贯彻执行基金管理法规和政策情况的监督检查，实施对社会保险费征缴、社会保险金发放、基金管理和运营各个环节的全过程监督。有关部门要切实履行监督管理职能，对玩忽职守、徇私舞弊和贪污、挪用、扣压、拖欠社会保障资金等行为要依法予以查处。
（四）社会保险经办机构要建立健全社会保险基金内部稽核制度，完善社会保险基金管理的内部控制机制，定期公布社会保险基金收支情况，接受社会监督。
九、加快推进社会保障管理服务的社会化和信息化建设
（一）认真贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发劳动和社会保障部等部门〈关于积极推进企业退休人员社会化管理服务工作的意见〉的通知》（中办发〔2003〕16号）及吉林省委办公厅、省政府办公厅《关于转发劳动保障厅等部门〈关于积极推进企业退休人员社会化管理服务工作的实施方案〉的通知》（吉办发〔2004〕11号）精神，积极推进企业退休人员社会化管理服务工作。职工办理退休手续后，其管理服务工作与原企业分离，养老金实行社会化发放，人员移交城市街道和社区实行属地管理，由社区服务组织提供相应的管理服务。各级政府及有关部门、企业、街道社区组织和社会保险经办机构，要按照职能和工作分工，明确企业退休人员社会化管理服务的主要内容、形式和责任，加强协调配合，共同做好工作。
（二）充分发挥街道和社区组织作用，做好下岗失业人员、退休人员和低保对象的管理服务工作，推动社会保障管理和服务社会化进程。街道和任务重的乡镇可设立或确定负责劳动和社会保障事务的机构，具体由当地党委、政府决定。
（三）建立覆盖全省的社会保障信息服务网络。按照社会保障信息化全国性的标准与规范，坚持“统分结合、远近兼顾、市为基础”的原则，加大资金投入，加快建设各级劳动力市场和覆盖全省的劳动力资源、社会保障（包括城市居民最低生活保障）信息服务网络。建立全省社会保障中心数据库，及时发布就业再就业、职业供求状况信息与城镇就业岗位开发信息，将社会保障资金的缴纳、记录、核算、支付以及查询服务等全部纳入计算机管理系统，尽快实现全省联网，努力实现全省社会保障业务流程统一、软件统一、硬件设备配置要求统一、网络之间接口标准统一、数据传递方式统一，实现业务管理、公共服务、基金监督和宏观决策科学化、规范化，为完善城镇社会保障体系试点提供完备的信息化保障和强有力的技术支持。试点期间，全面实现部省联网。
十、试点实施步骤
（一）准备阶段（2004年1月—2004年3月）。制定《吉林省完善城镇社会保障体系试点实施方案》，并向国务院报批试点实施方案；制定各项配套政策措施；指导各市（州）制定具体的实施办法；做好各项基础性工作。
（二）组织实施阶段（2004年4月-2005年12月）。实施方案经国务院批准后，精心组织完善城镇社会保障体系试点工作，并及时研究解决试点工作中出现的问题。
（三）总结评估阶段（2006年上半年）。对试点情况进行全面评估总结，向国务院报送书面报告。
十一、切实加强领导，确保完善城镇社会保障体系试点工作顺利进行
完善城镇社会保障体系试点工作，是一项复杂的系统工程，政策性强、涉及面广。各级政府和有关部门要以对党和人民高度负责的精神，把这项工作放在突出重要的位置，统一部署，精心组织，周密安排，各司其职，各负其责，做好完善城镇社会保障体系各项工作的相互衔接，积极化解可能出现的各种矛盾，在确保社会稳定的前提下稳步推进，确保试点工作各项任务的圆满完成。各市（州）在试点过程中遇到的重大问题应及时向省政府报告。
附表
个人账户养老金计发月数表
退休年龄 计发月数
40 233
41 230
42 226
43 223
44 220
45 216
46 212
47 208
48 204
49 199
50 195
51 190
52 185
53 180
54 175
55 170
56 164
57 158
58 152
59 145
60 139
61 132
62 125
63 117
64 109
65 101
66 93
67 84
68 75
69 65
70 56
