关于印发企业内部控制规范体系实施中相关问题解释第1号的通知
财政部
关于印发企业内部控制规范体系实施中相关问题解释第1号的通知
财会〔2012〕3号
中共中央直属机关事务管理局，铁道部、国务院机关事务管理局，解放军总后勤部、武警部队后勤部，各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局，各中央管理企业、上市公司：
《企业内部控制基本规范》（财会〔2008〕7号）及其配套指引已于2011年1月1日起在境内外同时上市的公司和部分在境内主板上市的公司实施和试点。具体执行过程中，企业反映了一些问题，我部会同证监会、审计署、银监会、保监会对这些问题进行了研究，并征求了有关上市公司、咨询公司等单位的意见，在此基础上制定了《企业内部控制规范体系实施中相关问题解释第1号》。经会签证监会、审计署、银监会、保监会，现予印发。
附件：企业内部控制规范体系实施中相关问题解释第1号
财政部
二〇一二年二月二十三日
附件：
企业内部控制规范体系实施中相关问题解释第1号
根据财政部等五部委的要求，《企业内部控制基本规范》（财会〔2008〕7号）及其配套指引已于2011年1月1日起在境内外同时上市的69家公司实施。同时，财政部、证监会又选择了200多家在境内主板上市的公司进行试点。实施一年总体进展顺利，但也存在一定问题。为推动《企业内部控制基本规范》及其配套指引的顺利实施，现对有关问题解释如下：
1.如何把握企业内部控制规范体系的强制性与指导性的关系？
答：在实施试点中，一些企业反映，《企业内部控制基本规范》及其配套指引的规定是否需要逐条执行。
《企业内部控制基本规范》是内部控制建设与实施应该遵循的基本原则和总体要求，具有强制性，纳入实施范围的企业应当遵照执行。《企业内部控制配套指引》（财会〔2010〕11号，包括18个应用指引、1个评价指引和1个审计指引）是对《企业内部控制基本规范》相关规定的进一步补充和说明，具有指导性和示范性，纳入实施范围的企业可以结合所在行业要求和企业自身特点，参照配套指引的规定开展内部控制建设与实施工作。
2.已经完全按照境外监管机构要求建设与实施内部控制的境内外同时上市的公司，是否需要执行我国的企业内部控制规范体系？
答：目前，许多国家和地区对公众公司内部控制都有相关的规定和要求。我国企业内部控制规范体系在充分借鉴国际上先进经验和做法的同时，更多地适应了我国国情，尤其是充分考虑了我国目前法律法规体系、公司治理结构、企业管理体制、风险管控实务等具体情况，提出了内部控制的目标、原则、要素等，且不局限于财务报告内部控制，更多突出全面内部控制的要求。因此，境内外同时上市的公司应当在满足境外监管机构要求的基础上，对照我国企业内部控制规范体系，特别是应当围绕《企业内部控制基本规范》提出的内部控制五目标，对相关控制措施进行适当调整或补充完善。
3.企业按照企业内部控制规范体系建设与实施内部控制，是否还需要遵守我国行业主管部门和市场监管部门对内部控制的有关要求？
答：《企业内部控制基本规范》及其配套指引是对不同行业、各类企业提出的一般性要求，具有普适性。行业主管或监管部门对所辖企业的内部控制管理规定，是不同行业内部控制的特殊要求，也是《企业内部控制基本规范》的重要补充。企业应当按照《企业内部控制基本规范》及其配套指引规定和行业管理、市场监管的要求，建设与实施内部控制。
4.如何协调好内部控制与风险管理的关系？
答：《企业内部控制基本规范》及其配套指引，充分吸收了全面风险管理的理念和方法，强调了内部控制与风险管理的统一。内部控制的目标就是防范和控制风险，促进企业实现发展战略，风险管理的目标也是促进企业实现发展战略，二者都要求将风险控制在可承受范围之内。因此，内部控制与风险管理二者不是对立的，而是协调统一的整体。
在实际工作中，一些企业的内部控制和风险管理工作由不同机构负责。对此，企业可以对有关机构和业务进行整合，从工作内容、目标、要求以及具体工作执行的方法、程序等方面，将内部控制建设和风险管理工作有机结合起来，避免职能交叉、资源浪费、重复劳动，降低企业管理成本，提高工作效率和效果。
5.对于《企业内部控制配套指引》尚未规范的领域，应如何处理？
答：由于企业所面临的客观环境和自身的经营管理活动比较复杂，目前的《企业内部控制配套指引》仅对企业常见的、一般性生产经营过程的主要方面和环节进行了规范。在建设与实施内部控制的过程中，对于《企业内部控制配套指引》尚未规范的业务领域，企业应当遵循《企业内部控制基本规范》的原则和要求，按照内部控制建设与实施的基本原理和一般方法，从企业经营目标出发，识别和评估相关风险，梳理关键业务流程，根据风险评估的结果，制定和执行相应控制措施。
6.如何权衡内部控制的实施成本与预期效益？
答：企业按照《企业内部控制基本规范》及其配套指引的要求建设与实施内部控制，必然需要支付一定的成本，可能会发生内部控制制度和流程的设计与实施费用、聘请专业机构提供咨询服务费用、建立融入内部控制要求的信息系统费用、聘请会计师事务所开展内部控制审计费用，等等。建设与实施内部控制应当从提高企业长期效益出发，从促进企业可持续发展出发，将内部控制作为一项常规性工作，贯穿于企业管理之中，加大投入。同时，应当按照重要性原则，关注重要业务事项和高风险领域，抓住关键风险控制点。集团性企业可以采取分类试点、逐步推广的方式，选择下属不同类型的企业试点，形成范本，减少重复建设。
聘请会计师事务所开展内部控制审计是建设与实施内部控制的重要环节，是检验内部控制有效性的重要手段和有力保证。内部控制审计费用是企业实施内部控制规范体系应当承担的成本，企业应安排相应经费确保审计工作的及时、有效开展。内部控制审计是一项区别于财务报告审计的独立业务，企业应就该项业务与会计师事务所签订单独的业务约定书。同时，企业也应权衡审计成本与审计效益，在业务约定书中明确有关费用标准，并对会计师事务所审计资源的投入和审计质量提出明确要求。
7.如何协调好内部控制与其他管理体系的关系？
答：内部控制贯穿于整个企业管理，与其他管理体系相辅相成、密不可分，是企业管理的重要组成部分。企业现有管理体系的设计、运行以及审核认证需要遵循已经发布的国家标准或行业标准。这些标准与企业内部控制规范体系的原则和要求并不矛盾。在实际工作中，个别企业的内部控制体系建设与管理体系运行发生冲突，原因可能是企业采用的方式方法出现了偏差，如简单照搬内部控制应用指引的规定，没有考虑企业的实际情况，为控制而控制，导致控制设计不合理，出现控制过度或控制冗余；也可能是企业经营管理部门对内部控制的重要性认识不足，不愿意受到更多的牵制和监督，从而以影响经营效率和目标为借口，拒绝必要的内部控制；等等。对此，企业应当立足管理现状，全面梳理各项管理制度和管理体系，从管理体制、机制以及落实各级权利责任等方面，将内部控制的要求融入各项管理体系中，形成内部控制的长效机制，使内部控制真正为经营管理服务；应当从总体目标出发，通过培训教育提高企业经营管理人员对内部控制的理解和认识，将内部控制的要求纳入绩效考核体系以加强执行；可以利用信息技术固化业务流程，提高业务处理效率和信息共享水平，从而尽可能减少内部控制与其他经营管理体系的冲突。
8.企业如何确定内部控制缺陷的认定标准？
答：查找并纠正企业内部控制设计和运行中的缺陷，是开展企业内部控制评价的一项重要工作，是不断完善企业内部控制的重要手段。由于企业所处行业、经营规模、发展阶段、风险偏好等存在差异，《企业内部控制基本规范》及其配套指引没有对内部控制缺陷的认定标准进行统一规定。企业可以根据《企业内部基本规范》及其配套指引，结合企业规模、行业特征、风险水平等因素，研究确定适合本企业的内部控制重大缺陷、重要缺陷和一般缺陷的具体认定标准。企业确定的内部控制缺陷标准应当从定性和定量的角度综合考虑，并保持相对稳定。通过不断的实践，总结经验，形成一套行之有效的内部控制缺陷认定方法。
企业在开展内部控制监督检查中，对发现的内部控制缺陷，应当及时分析缺陷性质和产生原因，并提出整改方案，采取适当形式向董事会、监事会或者管理层报告。对于重大缺陷，企业应当在内部控制评价报告中进行披露。
财政部将会同证监会、审计署、银监会、保监会等有关部门，根据首次执行和试点情况，分行业、分类型总结企业的内部控制缺陷认定标准，供参考。
9.实施《企业内部控制基本规范》及其配套指引的企业，是否需要设置专门的内部控制机构？
答：根据《企业内部控制基本规范》的规定，企业董事会负责内部控制的建立健全和有效实施。为便于董事会履行好企业内部控制规范体系的设计、建立、运行与改进方面的职责，董事会应当指定专门委员会负责指导内部控制建设与实施工作。一般情况下企业应当成立专门机构负责组织协调内部控制的建立实施及日常工作。
对于少数企业受制于岗位编制、专业人员等条件限制，目前尚不具备成立专门的内部控制管理机构的，可暂将内部控制管理职能划归现有机构。随着企业内部控制建设的持续深入和相关条件的不断成熟，企业应考虑成立专门机构，保证有足够的资源支持和协调内部控制工作的开展，确保内部控制工作的相对独立性。
10.如何编制和披露企业内部控制评价报告？
企业内部控制评价是企业董事会对内部控制有效性进行全面评价、形成评价结论、出具评价报告的过程。开展内部控制评价，可以及时发现和纠正企业内部控制建设与实施中存在的问题，并持续自我完善。企业可以独立开展内部控制评价工作，也可以委托不承担本企业内部控制审计的中介机构协助开展内部控制评价工作。
根据《企业内部控制基本规范》、《企业内部控制评价指引》的要求，我们制定了企业内部控制评价报告的格式，供企业编制评价报告时参考，企业也可以根据实际情况对具体的报告方式作适当调整，但有关内容原则上应体现在年度报告中。
附：XX公司20xx年度内部控制评价报告
附：
XX公司20xx年度内部控制评价报告
xx公司全体股东：
根据《企业内部控制基本规范》及其配套指引的规定和要求，结合本公司（以下简称公司）内部控制制度和评价办法，在内部控制日常监督和专项监督的基础上，我们对公司内部控制的有效性进行了自我评价。
一、董事会声明
公司董事会及全体董事保证本报告内容不存在任何虚假记载、误导性陈述或重大遗漏，并对报告内容的真实性、准确性和完整性承担个别及连带责任。
建立健全并有效实施内部控制是公司董事会的责任；监事会对董事会建立与实施内部控制进行监督；经理层负责组织领导公司内部控制的日常运行。
公司内部控制的目标是：〔一般包括合理保证经营合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进实现发展战略〕。由于内部控制存在固有局限性，故仅能对实现上述目标提供合理保证。
二、内部控制评价工作的总体情况
公司董事会授权内部审计机构〔或其他专门机构〕负责内部控制评价的具体组织实施工作，对纳入评价范围的高风险领域和单位进行评价〔描述评价工作的组织领导体制，一般包括评价工作组织结构图、主要负责人及汇报途径等〕。
公司〔是/否〕聘请了专业机构〔中介机构名称〕提供内部控制咨询服务；公司〔是/否〕聘请了专业机构〔中介机构名称〕协助开展内部控制评价工作；公司〔是/否〕聘请会计师事务所〔会计师事务所名称〕对公司内部控制进行独立审计。
三、内部控制评价的范围
内部控制评价的范围涵盖了公司及其所属单位的主要业务和事项〔列明评价范围占公司总资产比例或占公司收入比例等〕，重点关注下列高风险领域：
〔列示公司根据风险评估结果确定的内部控制前“十大”主要风险〕
纳入评价范围的单位包括：
〔无需罗列单位名称，而是描述纳入评价范围单位的行业性质、层级等〕
纳入评价范围的业务和事项包括（根据实际情况调整，未尽事项可以充实）：
（一）组织架构
（二）发展战略
（三）人力资源
（四）社会责任
（五）企业文化
（六）资金活动
（七）采购业务
（八）资产管理
（九）销售业务
（十）研究与开发
（十一）工程项目
（十二）担保业务
（十三）业务外包
（十四）财务报告
（十五）全面预算
（十六）合同管理
（十七）内部信息传递
（十八）信息系统
上述业务和事项的内部控制涵盖了公司经营管理的主要方面，不存在重大遗漏。
（如存在重大遗漏）公司本年度未能对以下构成内部控制重要方面的单位或业务（事项）进行内部控制评价：
〔逐条说明未纳入评价范围的重要单位或业务（事项），包括单位或业务（事项）描述、未纳入的原因、对内部控制评价报告真实完整性产生的重大影响等〕
四、内部控制评价的程序和方法
内部控制评价工作严格遵循基本规范、评价指引及公司内部控制评价办法规定的程序执行〔描述公司开展内部控制检查评价工作的基本流程〕。
评价过程中，我们采用了（个别访谈、调查问题、专题讨论、穿行测试、实地查验、抽样和比较分析）等适当方法，广泛收集公司内部控制设计和运行是否有效的证据，如实填写评价工作底稿，分析、识别内部控制缺陷〔说明评价方法的适当性及证据的充分性〕。
五、内部控制缺陷及其认定
公司董事会根据基本规范、评价指引对重大缺陷、重要缺陷和一般缺陷的认定要求，结合公司规模、行业特征、风险偏好和风险承受度等因素，研究确定了适用本公司的内部控制缺陷具体认定标准，并与以前年度保持了一致〔描述公司内部控制缺陷的定性及定量标准〕，或作出了调整〔描述具体调整标准及原因〕。
根据上述认定标准，结合日常监督和专项监督情况，我们发现报告期内存在〔数量〕个缺陷，其中重大缺陷〔数量〕个，重要缺陷〔数量〕个。重大缺陷分别为：〔对重大缺陷进行描述，并说明其对实现相关控制目标的影响程度〕。
六、内部控制缺陷的整改情况
针对报告期内发现的内部控制缺陷（含上一期间未完成整改的内部控制缺陷），公司采取了相应的整改措施〔描述整改措施的具体内容和实际效果〕。对于整改完成的重大缺陷，公司有足够的测试样本显示，与重大缺陷〔描述该重大缺陷〕相关的内部控制设计且运行有效（运行有效的结论需提供90天内有效运行的证据）。
经过整改，公司在报告期末仍存在〔数量〕个缺陷，其中重大缺陷〔数量〕个，重要缺陷〔数量〕个。重大缺陷分别为：〔对重大缺陷进行描述〕。
针对报告期末未完成整改的重大缺陷，公司拟进一步采取相应措施加以整改〔描述整改措施的具体内容及预期达到的效果〕。
七、内部控制有效性的结论
公司已经根据基本规范、评价指引及其他相关法律法规的要求，对公司截至20xx年12月31日的内部控制设计与运行的有效性进行了自我评价。
（存在重大缺陷的情形）报告期内，公司在内部控制设计与运行方面存在尚未完成整改的重大缺陷〔描述该缺陷的性质及其对实现相关控制目标的影响程度〕。由于存在上述缺陷，可能会给公司未来生产经营带来相关风险〔描述该风险〕。
（不存在重大缺陷的情形）报告期内，公司对纳入评价范围的业务与事项均已建立了内部控制，并得以有效执行，达到了公司内部控制的目标，不存在重大缺陷。
自内部控制评价报告基准日至内部控制评价报告发出日之间〔是/否〕发生对评价结论产生实质性影响的内部控制的重大变化。〔如存在，描述该事项对评价结论的影响及董事会拟采取的应对措施〕。
我们注意到，内部控制应当与公司经营规模、业务范围、竞争状况和风险水平等相适应，并随着情况的变化及时加以调整。〔简要描述下一年度内部控制工作计划〕未来期间，公司将继续完善内部控制制度，规范内部控制制度执行，强化内部控制监督检查，促进公司健康、可持续发展。
董事长：〔签名〕
XX公司
20xx年xx月xx日
水利工程管理单位财务包干试行办法
水利部/财政部
水利工程管理单位财务包干试行办法
水利部/财政部
一、为了加强经济核算，搞好经营管理，实现管理经费自给并有余，水利工程管理单位要在保证安全，充分发挥效益，管好用好工程设施的前提下，积极利用水土资源，挖掘设备和劳动潜力，因地制宜地开展水电、养鱼、植树、农副业、畜牧业、运输业、机械修造加工和旅游等综合经
营，实行统一领导、统一规划、统一经营、统一核算，发展生产，创造财富，增加收入，为发展水利事业作出更大的贡献。
二、水利工程管理单位开展综合经营，其事业单位的性质不变，按企业要求进行管理，实行财务包干，结余留用的办法。财务包干可以分别不同情况，采取以下三种方式：
1．定额上交，超收留用。适用于收入较多、经费自给有余的单位。
2．收入不交，差额不补，自求平衡，以丰补歉。适用于经费自给的单位。
3．收入不交，定额补贴，超亏不补，逐步自给。适用于新建和经费暂时不能自给的单位。
按规定应定额上交给主管部门的收入由水利部门调剂使用，工程由那一级管理的，在那一级范围内调剂。上交调剂数额一般不超过水利工程管理单位财务包干结余的40％，有电费收入的单位不超过60％。调剂使用的预算及决算应报送同级财政部门。
水利工程管理单位经费自给有余，主要指水费、电费和综合经营收入与职工工资、折旧费、大修费、生产费用、管理费和一般性的工程岁修养护费等正常性支出以及按规定应该上交国家财政的资金相抵后有余。
特大防汛费不计入水利工程管理单位的财务包干，所需资金由水利部门和财政部门另行拨给。
各单位实行那一种方法，上交或补贴的标准，由水利工程管理单位的上一级水利部门会同财政部门按照水利工程管理单位的资源条件和历年收支等具体情况，逐一核定。定额补贴的时间可以一定三年不变，也可以一年一定。所需补贴资金由水利事业费或主管部门掌握的调剂使用资金内
开支。管理单位除因条件限制经上级批准者外，至迟在三年内实现经费自给。
三、水利工程管理单位留用的财务包干结余，用于建立：
1．生产发展基金。
用于发展综合经营、扩大再生产、工程养护和以丰补歉的储备资金。
2．集体福利基金。
主要用于兴办职工集体福利和文化设施，也可以弥补职工福利费的不足。
3．职工奖励基金。
留用的财务包干结余，一般地应大部分用于建立生产发展基金，部分用于建立集体福利基金和职工奖励基金。
以上三项基金的分配比例，由上一级水利部门会同财政部门按各管理单位的具体情况分别核定。自给有余单位的分配比例，应在审批年度财务收支计划时核定。集体福利基金和职工奖励基金必须在完成安全、效益指标的前提下，方可按比例提取，完成不好或发生责任事故的，上一级水
利部门和财政部门应核减其提取比例或不予提取。收支平衡和定额补贴单位，可于上述前提下，在增收节支中提取一部分作为集体福利基金和职工奖励基金，提取额由上一级水利部门和财政部门在审批年度决算时核定。
在核定水利工程管理单位的集体福利基金和职工奖励基金时，经营管理好、创造财富多的单位应高于一般单位，自给有余单位应高于收支平衡和定额补贴单位。
财务包干结余，是指完成各项计划任务后的结余，没有完成任务（如工程岁修任务）的结余资金，应结转下年度继续完成计划任务，不得计入包干结余。
水利部门调剂使用的定额上交资金，主要用于支付暂时不能自给的水利工程管理单位的定额补贴，在水利工程管理单位间平衡有余时，可以部分用于建立生产发展基金，部分交上一级水利主管部门调剂使用，但不得用于水利工程管理单位以外的开支。
四、综合经营所需的资金，应由管理单位自力更生，在财务包干结余中解决；确有困难，由水利部门从调剂使用的定额上交资金中给予扶持。各地财政可根据财力可能及开展综合经营条件好坏，酌情扶持。
扶持水利工程管理单位开展综合经营的资金，在管理上有条件的地方可以试行周转金办法。综合经营周转金由水利部门和财政部门共同掌握，同受扶持单位订立经济合同，规定扶持的项目、金额、要求及还款期限，按期逐步收回。收回的综合经营周转金由水利部门和财政部门共同管理
，继续用于扶持水利工程管理单位发展综合经营。
五、水利工程管理单位，应在搞好整顿的基础上实行五定，即（1）定安全效益（2）定生产任务（3）定综合经营项目、规模和产品方向（4）定人员机构（5）定产、供、销协作关系。同时要根据工程情况，分别核定并保证完成下列经济技术指标，即（1）安全（2）效益（3）
观测（4）维修（5）综合经营的产量（或产值）（6）水费、电费收入（7）净收益（8）工程和设备完好率。
上述经济技术指标，由水利工程管理单位根据规定的定额标准，结合本单位的实际情况，本着既要积极又要可靠的原则，提出建议指标，报上级水利部门审批下达，定期进行考核。
省、自治区、直辖市水利部门可以根据上述指标的要求结合不同的水利工程管理单位实际情况，规定不同的项目内容。
六、加强计划管理。水利工程管理单位应按照上级下达的生产、事业任务和经济技术指标，编制年度生产、成本和财务收支计划。生产计划，应包括维修、综合经营计划在内。年度生产、成本和财务收支计划经主管部门和财政部门审查批准后，作为考核经营成果的依据。财务收支计划
还应抄送同级农业银行，据以监督资金使用。
各单位在编制计划过程中，要充分发动群众讨论研究，在此基础上提出保证计划完成的技术组织措施。各单位还应根据上级批准的年度计划按季编制季度计划（有条件的编制月份计划），用以指导单位的生产、事业和经营管理工作。
七、做好经济核算的基础工作。要建立健全以岗位责任制为中心的各项规章制度，包括计划管理、工程管理、事业管理、用水管理、技术管理、设备管理、物资管理、劳动管理、财务管理等制度。要建立健全各项原始记录，包括考勤记录，用水记录，材料、燃料动力消耗记录，材料工
具领用记录，机电设备运转记录，安全、质量检查记录及安全事故报告等。制定合理的人工、材料消耗、费用及用水定额，实行定额管理。开展班组（单车、单机）经济核算。
水利工程管理单位的各项经营事业，应在统一经营、统一核算盈亏的基础上，实行分级的内部经济核算，分项计算成本和收入，用以考核各项事业的经营成果。各项事业相互间提供的水、电、劳务、产品均应按内部价格实行转帐结算。
八、按政策按规定合理收费
1．水费：水费的征收，各省、自治区、直辖市水利部门要根据国务院的规定结合本地区实际情况制定水费征收使用和管理的具体办法，报省、自治区、直辖市人民政府批准后，严格执行。
2．电价：水利工程管理单位所属水电站直接供给用户的电量，执行电网电价或地方规定的统一电价。小水电供给电网的电价参照水利部有关小水电与大电网联网电价的办法执行。
用水、用电单位应按期交纳水、电费，不得拖欠。到期不交，多次催交无效，管理单位有权停止供应。
3．其他综合经营事业销售产品和对外提供的劳务，要按规定合理收费。凡国家或地方有统一价格的应执行统一价格，没有统一价格的根据生产成本比照同类产品或同行业收费标准合理定价报主管部门批准后执行。
九、奖惩
水利工程管理单位发给职工奖金，要体现按劳分配、多劳多得，精神鼓励为主，物质鼓励为辅的原则。奖金应在批准提取的职工奖励基金项下开支，不得计入职工工资、工程费用、综合经营成本或管理费用。水利工程管理单位全年发放的奖金总额，一般不得超过一个半月的职工标准工
资总额。
水利工程管理单位可根据国家规定结合本单位具体情况拟定奖励办法，报上一级水利部门批准执行，任何单位不得巧立名目滥发奖金。
经劳动部门批准使用的临时工、合同工、亦工亦农人员，凡按规定可以享受奖励的，应与正式职工同样计发奖金。
对于长期不能完成计划任务，有条件自给而不能自给，或者造成重大事故和损失的单位或个人，应追究责任，并视情节轻重给予行政处分或经济制裁，直至依法处理。
十、水利工程管理单位实行财务包干后，扩大了财权，加重了经济责任。各级水利部门和管理单位一定要计真贯彻执行党的方针、政策和国家计划，遵守财经纪律，加强财务管理。严禁弄虚作假，挥霍浪费。如有违反，应对领导人员和有关人员追究责任，严肃处理。
十一、各省、自治区、直辖市水利部门和财政部门可根据本办法结合本地区实际情况制订具体的实施办法，报水利部、财政部备查。
1980年3月5日
