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　　　　　　　　　　　　　挪用专项资金的成因及纠防对策浅探

　　　　　　　　　　　　　　　景县人民检察院 姚艳萍

随着公共财政的改革和经济发展，国家财政、省财政安排的和社会筹集的专项资金越来越多，挪用、挤占专项资金屡屡成为滋生腐败现象的温床和土壤，不能不引起我们的重视。尤其在一些贫困地区，如国家财政安排的粮食补贴、良种补贴、农业综合开发资金、退耕还林、移民扶贫、救灾防汛、教育危改、防病防疫、农田水利、公路建设、住房公积金等专项资金多达数十种，一些财力较差的地区和部门，常把专项资金视作一种潜在的可用财力，且屡查屡犯。因此，必须采取相应对策，切实加强对专项资金的监督和检查。
一、专项资金缘何成为了"唐僧肉"
近年来，包括住房公积金、养老金、甚至防治艾滋病专款等在内的专项资金屡屡被大量挪用，这么多公共资金成了腐败分子的个人"提款机"，成了小团体和其他利益小圈子共同分享的"蛋糕"，这使我们不能不追问一句：究竟是什么原因导致专项资金被挪用的呢？笔者认为，主要原因在于"三个不到位"：
一是思想认识不到位。专项资金的管理使用都有严格的政策制度规定，资金使用要求做到专户存储、专款专用、单独建帐、单独核算、封闭运行。简而言之，资金跟着项目走，而在这里，由于个别领导和部门负责人法律意识淡薄，缺乏为民办实事的思想，直接插手干预资金的使用，导致专项资金成为"机动资金"，认为"反正没装到自己腰包里"。二是监督管理不到位。常常由于项目的实施单位的变化，加之管理权频繁的移交，客观上形成了监督部门无法对该项目资金的管理使用实施监督，造成了无力、无法监督的"真空"。而一些财经、审计之类的监管，往往是滞后的，突击检查多，日常监督少；事后监督多、事前、事中监督少，以至留下监督的空白区，即使过后发现，也常常是"亡羊补牢"。三是查处力度不到位。由于来自各方面的干扰和影响，即使在事后发现了问题，也存在处理难、说情求助现象，在追究违法违纪责任人上很难落实，有关责任人及主管领导的利益无法触动，以致此类现象屡查屡犯。
二、当前挪用、挤占专项资金的特征和现状
一些地方的单位和部门巧立名目挪用、挤占专项资金，其表现形式主要有五种：一曰"移花接木"。有些部门和单位截留专项资金，私设"小金库"，用来发放奖金和各种补贴，甚至用于请客、送礼，任意挥霍，或把专项资金转移到下属职能部门，从中报销与专项资金无关费用。二曰"灵活变通"。把国家下拨和社会筹集的专项资金，如社会保险养老金、住房公积金、扶贫款等转付别处或用于盖办公楼、买小汽车等。三是"弄虚作假"。有的挪用了专项资金后为避免问题暴露，便串通一起，先造假帐、报假发票，欺上瞒下，企图蒙混过关。四是"张冠李戴"。有些部门申请两项或三项专项资金，但做的是同一件事，发票开具模糊，如农业综合开发专项资金，发票开的是"移民建设工程款"。五是"公开借用"。少数单位的领导或经手人总是爱打专项资金的主意，打个欠条甚至只是说句另有别用，就没有还期了。比如对征地补偿款发放，一些经手部门及村干部常以此为由不肯完全发放。
三、检查挪用、挤占资金的主要方法
1、直接挪用型。对于独立核算的专项资金，从账户直接列支与专项资金无关的费用。这种检查方法较为简单，对不属于专项资金开支范围的支出可以直接认定。
2、混用资金间接挪用型。有些单位故意不独立核算专项资金，各种专项资金与正常经费交织在一起。这类情况检查起来较麻烦，检察人员必须通过深入细致的工作，才能够定性。首先，要摸清各种专项资金的来源数据；其次逐笔核实每项专项资金的支出，理清各种专项资金的结存；再次，核实其银行账号和现金的实际结存。如果银行账号和现金结存数字远远小于专项资金结存数，可根据其差异，确定其挪用资金数额。
3、挂账型和周转型挪用。有的单位通过"暂付款"长期挂账，达到挪用目的。有的由于资金调度困难，采用挪用和归还专项资金不记账方式，隐瞒资金运动轨迹。对于挂账方式挪用，检察人员要追查资金去向，审查资金是否用于专项资金项目；对于周转型挪用可通过银行对账单记录来认定挪用的期限和金额。
4、套出资金挪用型。一是对于补偿性资金，伪造支出凭证套取现金，再以"其他收入"或挂往来帐形式入账，然后从中列支费用。有的套出后，形成账外资金体外循环。二是对于报账拨款型资金，没有施工，提前开据工程发票，套出资金。对第一种情况检查人员要细致审查支出凭证，对数额大、金额整，必须高度关注，通过调查经手人、受益人了解实际情况，一般金额大的受益人往往不敢承认资金是自己领取的。对于第二种情况，审查往来账和"其他收入"看有无来历不明收入，并通过实地查看工程进度，如果项目没做，可以直接定性套取资金，进而追查资金下落。
5、张冠李戴及移花接木型。对于这种情况，检察人员要深入了解，摸清相似建设项目申报情况，逐一落实或稍做延伸，挪用情况便能水落石出。
四、加强专项资金监督管理的对策
专项资金引起的大案频发，浅层次在于运作和管理上的缺陷，深层次问题是权属不清，监督不力。要有效地遏制挪用、挤占专项资金的违法行为，需要"标本兼治"，尤其是要注意从源头上预防和治理。
1、加大宣传力度，坚持信息公开。对专项资金的审批和使用，人们议论关注的焦点之一主要是不够公开，透明度不高，有"暗箱操作"的嫌疑。同时大量事实也证明，一些腐败问题往往是在这种状况下发生的。因此，要着力增强透明度，在坚持保密制度的前提下，应对专项资金的审批、使用等作必要的公开，并在公开中做到"四要"：一要及时。项目实施前要公开其资金的使用原则、程序和要求，实施过程中要公开资金的使用范围、进程和结果。二要具体。公布的情况越具体越能堵塞腐败的缝隙。三要全面。在政策法规允许的范围内，可以公开的都要让其见"阳光"。四要实在。实事求是地公开各种数据，决不能弄虚作假、糊弄群众。
2、提高监管强度，增强权力制约。对专项资金的监督和管理要全方位的提高强度。检察机关和财政、审计部门要联合起来，形成监管合力，重点在于把监督的关口前移，要强化专项资金使用前、使用中的监督，把突击性检查与经常性监督结合起来，发现问题及时纠正。对专项资金要坚持专项管理，对专项支出建立跟踪检查制度，确保专项支出使用合理。目前，专项资金的监管部门一般是系统内部的下属部门，要它来监管自己的领导，要崽来管爷，往往形同虚设，因此，还应大力疏通各种监督渠道，完善监督手段，把它纳入专门机构、群众和上级部门共同监管之下。
3、加大惩处力度，严肃责任追究。要有效遏制挪用、挤占专项资金中腐败现象的滋生，就必须加大检查执法力度，严惩违法犯罪分子，要把专项资金的使用纳入各级领导党风廉政建设的重要工作目标，进行全程管理。要制定专项资金违法违规责任追究制度，对挪用、挤占专项资金及由于严重失职和官僚主义造成的重大损失浪费等问题予以严肃查处，并依法追究部门和单位领导及直接责任人的责任，同时加强对专项资金管理人员的党风廉政教育，增强其拒腐防变的免疫力。

单位：景县人民检察院
联系人：姚艳萍
联系方式：15610812345
房屋买卖合同，是指当事人双方约定，一方交付房屋并移转房屋所有权于他方，他方受领房屋并支付价金的合同。其中负转移房屋所有权义务的一方当事人称为房屋出卖人，负给付价金义务的他方当事人称为房屋买受人。
房屋买卖合同和其他合同的共同之处就是他们都是诺成、双务、有偿合同。不同之处在于，房屋买卖合同的标的物是不动产，有其特殊性，其所有权转移必须办理登记手续。不办理登记手续，所有权不发生转移，不能对抗第三人。房屋买卖合同的订立和履行，不仅要遵守《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》等的规定，还应当受《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等的规范和管理。
实践中房屋买卖纠纷时有发生。但不是所有的房屋买卖合同都是有效的，那么，实践中哪些房屋买卖合同为无效的呢？这就要说一下合同的效力，合同的效力又称合同的法律效力，是指法律赋予依法成立的合同具有约束当事人的强制力。依法成立的合同在法律上产生既定力和约束力，无效合同不产生法律效力。《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)第四十四条第一款规定：“依法成立的合同，自成立时生效。”《中华人民共和国民法通则》第五十五条规定：“民事法律行为应当具备下列条件：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律或者社会公共利益。”这是《民法通则》规定的有效合同标准。判断一个合同是否具有法律效力，应主要依据上述《中华人民共和国民法通则》所规定的条件，当事人签订合同时同时具备上述条件，便确认合同有效。反之便为无效合同。
审判实践中房屋买卖纠纷涉及到产权、价款、面积、原承租户的利益等多种问题，但都离不开买卖合同的有效性问题。那么，究竟实践中哪些房屋买卖合同属无效合同呢？
一、买卖未依法登记领取权属证书的房地产的合同效力。
现实生活中，随着国家城镇化建设的不断落实、推进，大批城乡的居民购买了新房，也造成未依法登记领取权属证书的房屋买卖合同时有发生，近些年还成上升趋势，究竟这种房屋买卖合同能否有效呢？《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条第（六）项已做了明确的规定，未依法登记领取权属证书的房屋不得转让。这是因为房屋是以依法登记为要件，未经登记领取权属证书的房屋即未确定房屋所有人，未确定房屋所有人的房屋，即不以能产生合法的房屋出卖人，所以，未依法登记领取权属证书的房屋，当然不具备转让的主体资格，即：买卖未依法登记领取权属证书的房屋买卖合同，违反法律、法规的禁止性规定，为无效合同。
二、未经其他共有人同意，部分共有人出售共有房屋的房屋买卖合同效力及处理问题。
法律规定房屋买卖合同中，出卖房屋的主体必须是该房屋的所有权人。非所有权人出卖他人房屋的，其买卖行为一般无效。
房屋的产权为数人共有的，出卖时必须征得共有人同意才能出卖。出卖共有房屋时，还需提交共有人同意的证明书。部分共有人未取得其他共有人同意，擅自出卖共有房屋的，其买卖行为一般认定无效。这一点在《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条第（四）项中，以作出了明确规定，即：共有房地产，未经其他共有人书面同意的，不得转让。但是，审判实践中如何理解一方未经对方同意出售夫妻共同所有房屋的效力问题，笔者认为，应根据个案案情区别对待。也就是说登记于一方名下的夫妻共同所有的房屋，一方未经另一方同意将该房屋出售，第三人善意购买、支付合理价款并办理登记手续，另一方主张房屋买卖合同无效，要求追回该房屋的，人民法院不予支持。但该房屋属于家庭共同生活居住需要的除外。此案夫妻一方擅自处分共同所有的房屋造成另一方损失的，离婚时另一方有权请求赔偿损失。相反，存在是第三人恶意取得的，另一方主张合同无效，要求追回该房屋的，人民法院应予支持。
三、关于被有权国家机关采取查封等强制措施的房屋买卖合同效力及处理问题。
出卖人转让的房屋被有权国家机关采取了查封等强制措施，买受人要求继续履行的，如何处理？根据司法实践和本人办案经验，对于此类房屋审判实践中一般分以下几种情况处理：
1．有权国家机关对房屋采取查封等强制措施后，产权人转让房屋的，属于无权处分行为，由此签订的房屋买卖合同为效力待定的合同，在相应有权国家机关或申请采取强制措施的权利人同意转让，或者一审法庭辩论终结前强制措施已经解除的，应当认定合同有效，买受人要求继续履行，应予支持。
2．房屋买卖合同签订后，有权国家机关对房屋采取查封等强制措施的，不影响房屋买卖合同的效力。
(1)如果属于法院对出卖人名下的房屋进行查封的，买受人已经支付全部价款并实际占有房屋，但未办理过户登记手续的，买受人对此没有过错，依据最高人民法院《民事执行中查封、扣押、冻结规定》第17条之规定，符合解除查封条件，买受人向查封法院申请解封的，法院应当予以解封。买受人要求继续履行房屋买卖合同的，应予支持。
(2)如果不符合法定解除强制措施条件的，该强制措施导致出卖人无法将房屋交付或过户登记给买受人的，构成合同履行不能，买受人要求继续履行合同，交付房屋或办理房屋过户登记手续的，应当向买受人行使释明权，告知买受人有权解除合同，并要求出卖人承担合同履行不能的违约责任，买受人变更诉讼请求的，予以支持，买受人坚持原诉讼请求的，应予驳回。
(3)如果该强制措施是以买受人为执行对象的，买受人依据合同约定主张继续履行合同办理房屋过户登记手续的，可予支持。有权国家机关对房屋采取的强制措施未依法进行公示的，不得对抗善意买受人。
四、关于商品房欲售合同纠纷有关问题的处理。
1、宣判实践中出卖人未取得商品房预售许可证明，与买受人订立的商品房预售合同，应当认定无效，但是发生诉讼时房屋已经属于现房销售状况，此时对当事人以未取得预售许可证为由主张合同无效纠纷如何处理和认定。笔者认为，人民法院应根据案情区别对待是否支持。因为审判实践中人民法院是否支持，应以在起诉前是否已依法取得商品房预售许可证明为要件，取得了人民法院在审理中予以支持，反之不予支持。
2、《合同法》及相关司法解释出台后，对当事人以未取得预售许可证明为由，基于《中华人民共和国城市房地产管理法》以及最高人民法院此前关于商品房买卖合同司法解释相关规定主张合同无效的纠纷，应当如何处理。
对于无证预售问题，过去一般按照《城市房地产管理法》的有关规定，认为开发商在未获得《商品房预售许可证》的情况下预售商品房，是一种违反法律和国务院行政法规强制规定的行为，应当确认合同无效。《合同法》及相关司法解释出台后仍然遵守了这一法则，“出卖人未取得商品房预售许可证明，与买受人订立的商品房预售合同，应当认定无效。”
五、关于合作建房产生的纠纷，诸如约定提供土地的一方当事人未能出让取得约定的地块，双方当事人均不具备相应的房地产开发企业资质等，实践中有何新的问题出现，应当如何应对。
当事人双方均不具备房地产开发经营资质的，应当认定合同无效。但起诉前当事人一方已经取得房地产开发经营资质或者已依法合作成立具有房地产开发经营资质的房地产开发企业的，应当认定合同有效。
合作建房系房地产合作开发的通俗称谓，其直接的目的在于整合资源，促进土地、资金和资质三个要素的有效配置。合作开发的典型特征是共同投资，共享利润，共担风险。合作开发蕴含的法律关系极为复杂，但我国目前尚无合作开发的专门立法，其市场运作缺少法律的支撑和规范。在法律法规欠缺的情况下，必须合理创设“当事人自己的法律”——合同，以预防纠纷和诉讼。
六、关于一房数卖，房屋连环买卖且均未办理产权变更手续等引发的各买卖合同效力的认定以及后续问题的处理。
一房数卖是指出卖人先后或同时以数个买卖合同，将同一特定的房屋出卖给数个不同的买受人，房屋买卖合同一经双方合意签订即生效，过户登记属于房屋买卖合同的履行范畴。但我国《物权法》又规定，不动产的移转以登记作为法定要件。也就是说出卖人与多个买受人签定房屋买卖合同，但均未办理产权变更手续，所有合同均应认定为有效，如多个买受人同时要求取得房屋所有权的，应当由先行签定合同的买受人取得房屋产权的权属，由出卖人对其它买受人承担违约及其它法律责任（如合同诈骗刑事责任）。
综上所述，只是笔者自己的一点粗浅认识，有不当之处还请大家多批评指正。

黑龙江省九三农垦法院 刘顺涛

二0一三年五月六日