阳江市人民政府印发《阳江市政府投资项目管理暂行办法》的通知
广东省阳江市人民政府
阳江市人民政府印发《阳江市政府投资项目管理暂行办法》的通知
阳府〔2009〕21号
各县（市、区）人民政府，市府直属各单位：
《阳江市政府投资项目管理暂行办法》已经市政府五届二十次常务会议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○九年三月三十一日
阳江市政府投资项目管理暂行办法
第一章 总 则
第一条 为规范政府投资项目管理，建立健全科学、民主的政府投资项目决策程序和组织实施程序，有效发挥政府投资作用，保证工程质量，控制工程造价，提高投资效益，根据国家和省有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 市本级政府投资项目的管理适用本办法。
本办法所称政府投资项目是指有政府资金投入的建设项目，包括：（一）农业、水利、林业、铁路、交通、通讯、电力、市政设施建设；（二）国防、教育、科学、文化、体育、卫生、政法等社会公益设施建设；（三）经法定程序确定的其他建设项目。
第三条 政府投资项目建设资金包括：市财政预算内安排的基建资金，政府性基金安排的基建资金，财政预算外资金安排的基建资金，政府性融资安排的基建资金，其他财政性资金；中央和省对阳江市追加的基建资金。
第四条 政府投资项目实行项目储备制度，依据“规划一批、论证一批、批准一批、开工一批”的思路，设立阳江市建设项目储备库，项目储备库管理办法另行发布。
根据阳江市国民经济和社会发展中长期规划、区域规划、专项规划和发展建设规划，由政府有关部门和项目业主开展项目前期工作，并经筛选、审查或论证后列入政府投资项目储备库。列入政府投资计划的项目，应当从政府投资项目储备库中选取（抢险救灾应急等临时项目除外）。
第五条 使用政府投资的建设项目应当遵守规范、效率、监管、透明原则，符合国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划，以及环境保护、产业发展和区域布局的相关政策，有利于促进经济、社会和人与自然的协调发展。
第六条 政府投资项目的决策必须坚持民主化和科学化的决策制度，实行集体决策。
第七条 政府投资项目必须执行基本建设程序，禁止边勘察、边设计、边施工。
第八条 政府投资项目必须执行工程质量责任制和安全生产责任制。
第九条 政府投资项目必须坚持概算控制预算，预算控制决算的原则。
第十条 市发展改革部门是政府投资项目的综合管理部门，负责组织编制政府投资项目储备库和年度投资计划、办理项目审批手续、协调监督项目实施等综合管理工作。市财政部门负责管理和监督政府投资项目的财务活动，安排年度基本建设支出预算，按规定拨付基本建设资金，并对政府投资项目工程预、结算和竣工财务决算进行审查和确认。市规划、国土、环保、卫生、建设、交通、水利、监察、审计等有关部门按照各自职责对政府投资项目进行管理和监督检查。
第二章 政府投资项目的审批程序
第十一条 政府投资项目审批阶段依次是：项目建议书审批、可行性研究报告审批、初步设计审查、概算审批、施工图设计审查、预算和结算、竣工财务决算审核。
第十二条 项目建议书、可行性研究报告和概算的审批由市发展改革部门负责；初步设计和施工图设计的审查由市建设部门或行业主管部门负责；项目预算和结算、竣工财务决算的审核由市财政部门负责。
第三章 政府投资项目的申报程序
第十三条 政府投资项目应当按基本建设程序依次完成下列工作后方可纳入年度政府投资项目计划：
（一）项目建议书报批；
（二）可行性研究报告报批；
（三）初步设计和项目总概算报批；
第十四条 申报政府投资项目应当提供下列材料：
（一）申请报告；
（二）项目建议书。
项目建议书应当包括下列主要内容：
1、建设项目的必要性和依据；
2、拟建设规模和建设标准、投资估算和资金筹措设想；
3、建设地点、用地规模及环保要求；
4、经济和社会效益的初步分析；
5、其他事项。
（三）发展改革部门在收到项目建议书时，如需要征询城乡规划、国土、环保等有关部门的意见时，有关部门应按发展改革部门要求的时限予以回复。
技术、经济方案比较简单，估算总投资在3000万元（不含3000万元）以下的项目，可将项目建议书和可行性研究报告合并报批。
第十五条 项目建议书由建设单位或主管部门提出，报市发展改革部门审批。
按照有关规定应当由上级部门审批的项目，其立项申报工作由市发展改革部门统一办理。
对经济、社会和环境有重大影响的项目，在批准项目建议书前应当采取听证会等方式广泛征求社会各界和公众的意见。
第十六条 项目建议书批准后，项目建议书申报单位应当委托有相应资质的咨询机构进行项目的可行性研究和编制可行性研究报告。可行性研究报告完成后，报市行业行政主管部门提出审查意见，再报市发展改革部门审批。
项目单位报送可行性研究报告时，应当附以下文件：
（一）环境保护部门出具的项目环境影响评价文件审查意见或批复及项目环境影响评价文件；
（二）国土资源部门出具的项目用地预审文件；
（三）规划建设部门出具的建设项目选址意见书；
（四）资金来源证明；
（五）国家和省规定应提交的其他文件。
总投资超过3000万元（不含3000万元）的项目可行性研究报告，市发展改革部门应委托有相应资质的咨询机构或专家进行评估论证。咨询机构或专家对出具的评估论证意见承担相应责任。
第十七条 项目可行性研究报告经批准后，建设单位方可委托相应资质的单位依照批准的可行性研究报告的要求进行初步设计和编制项目总概算。
初步设计应当报建设主管部门或者国家规定的行业主管部门审批。
第十八条 项目总概算应当包括建设项目所需的各项费用。
市发展改革部门按照有关规定办理项目概算总投资的审批手续，作为控制项目总投资和安排投资计划的依据，建设单位应以批准的项目概算总投资作为投资控制最高限额。
第十九条 概算总投资超过可行性研究报告批准估算总投资10％的，须修改初步设计或重新报批项目可行性研究报告。
第四章 政府投资项目计划的编制和批准
第二十条 政府投资项目计划依据国家法律法规和有关政策、市国民经济和社会发展计划、城市规划以及实际需要编制。
第二十一条 市发展改革部门应当于每年12月底前编制下一年度的政府投资项目计划草案，报市政府审议批准。
第二十二条 政府投资项目计划应当包括下列内容：
（一）年度政府投资总规模；
（二）新开工项目名称、建设规模、项目总投资、建设周期、年度投资额和当年建设内容；
（三）续建项目名称、年度投资额和当年建设内容；
（四）拟安排的政府投资项目前期费用；
（五）待安排项目预备资金；
（六）其他应当说明的情况。
第二十三条 年度政府投资规模预算由市财政部门负责提出，具体项目及投资额由市发展改革部门负责提出。
第二十四条 政府投资项目必须落实资金或者资金来源，未落实资金或者资金来源的，不得列入年度政府投资项目计划。
第二十五条 政府投资项目计划应当优先保证续建项目的资金需求。
在建项目需要结转下一年度的，其投资建设情况由建设单位于每年的第三季度末按规定上报市发展改革部门审核。
第二十六条 政府投资的项目，在项目建议书批准后，根据需要按规定在年度政府投资项目计划内安排前期费用。
第二十七条 在年度政府投资项目计划中应当预留待安排项目预备资金，作为调整项目的资金来源列入政府投资计划。
第二十八条 政府投资项目计划一经批准，必须严格执行，未经法定程序，任何单位和个人不得擅自变更。
政府投资项目计划执行过程中，确需调整年度投资总规模或者增减新开工项目的，在每年第三季度前，由市发展改革部门会同市财政部门制定调整方案，报市政府批准。
第二十九条 政府投资项目计划批准后，市发展改革部门应当及时向各建设单位下达投资计划，并通知其行业主管部门。
第五章 政府投资项目建设的管理
第三十条 按照国家有关规定应当实行项目法人责任制的项目，应当依法组建项目法人。
不实行项目法人责任制的项目由政府投资建设工程管理机构作为建设单位，代表政府行使业主职能，统一建设，竣工验收后移交相关单位。
第三十一条 建设单位应当严格依照下达的投资计划和经批准的初步设计及概算，委托设计单位进行施工图设计，并编制项目预算。
项目预算包括施工图预算和建设项目所必须支出的其他费用。
若预算超过经审定的项目概算总投资的，建设主管部门不得办理招投标及开工手续，建设单位应通知设计单位压缩规模、调整建设标准或者重新报批可行性研究报告。
第三十二条 施工图设计应当由建设主管部门或者国家规定的行业主管部门审核。
第三十三条 项目预算应当报市财政部门审核，工程招标的最高限价不得超过市财政部门审定的预算造价。经审定的预算造价作为市发展改革部门项目计划安排的依据。
第三十四条 政府投资项目的勘察、设计、监理、施工以及与建设工程有关的重要设备、材料采购应当依法实行招投标。
第三十五条 建设工程的勘察设计、监理、施工和主要设备、材料采购应当依法订立合同。
禁止转包工程和违法分包工程。
第三十六条 政府投资项目开工前，建设单位应按有关规定到市建设主管部门申领施工许可证。
第三十七条 政府投资项目必须在申请施工许可证前，向建设工程质量、安全监督部门办理质量监督、安全监督申报等手续。
第三十八条 政府投资项目实行无现场签证管理制度。因特殊情况造成工程内容和工程量增加的，可以现场签证。现场签证须由施工单位提出，并提供相关资料,立即通知建设单位、监理单位，同时报请财政部门及时赶到现场签证确认。不进行现场签证的后果由施工单位负责。
第三十九条 政府投资项目应当严格按照批准的设计进行施工。确需变更设计的，应当经设计单位同意后，由建设单位报原批准部门审批。
因变更设计或者其他原因引起项目总投资增加的，在可行性研究报告批准的估算总投资10%范围内，由市发展改革部门批准；超过估算总投资10%的，由市发展改革部门报市政府批准。增加部分的工程预算造价要报市财政部门审核，审定的增加预算造价作为工程结算的依据。
第四十条 政府投资项目资金设立专账，专款专用。建设资金由建设单位向市政府提出申请，市政府批准后，市财政局依照财务管理的有关规定严格按程序通过建设单位拨付到施工单位。
第四十一条 工程具备竣工验收条件的，施工单位按国家竣工验收有关规定，在规定1个月时间内向建设单位提供完整的竣工资料及竣工报告；建设单位在接到竣工报告后2个月内组织验收。建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内报建设行政主管部门或其他有关部门。
工程竣工验收后，方可交付使用和办理产权登记。
第四十二条 工程结算和竣工财务决算由市财政部门审核。经市财政部门审定的工程预结算，作为支付工程价款和批复财务决算的依据。
第四十三条 政府投资项目应当及时办理产权登记。
产权登记由市政府认定的建设单位负责办理后报市财政部门备案。建设单位应于竣工决算编制完毕并经市财政部门审核后三十日内办理产权登记手续。
第四十四条 市发展改革部门应当组织有关部门对已竣工的重点项目进行后评价，考核项目投资效益。
第六章 政府投资项目的监督
第四十五条 市发展改革部门负责监督检查政府投资项目计划的执行，并向市政府报告执行情况。
第四十六条 市审计机关依法对政府投资项目预算的执行情况、结算造价、竣工财务决算进行审计监督。
市审计机关对政府投资项目执行情况、结算造价、竣工财务决算的审计结果，对建设、勘察、设计、监理和施工单位均具有约束力，并作为有关单位办理工程结算和财务决算的依据。
对于重点项目市审计机关应当进行专项审计和跟踪审计，并对审计中发现的问题依法处理。
第四十七条 政府投资的重点建设项目，实行督查制度，由市发展改革部门会同市政府督查室、市监察、审计、财政等有关单位组成督查组，负责对项目全过程依法进行稽查。
第四十八条 项目法人或者政府投资项目建设机构、勘察、设计、施工、监理等单位的名称和责任人姓名应当在政府投资项目的施工现场和建成后的建筑物或者构筑物的显著位置标示。
任何单位、个人都有权举报政府投资项目审批和建设中的违法行为。对举报的有功人员，市政府给予奖励。
第七章 法律责任
第四十九条 政府有关部门有下列行为之一的，责令限期纠正，依法追究部门主要负责人和直接责任人的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）违法批准可行性研究报告的；
（二）违法批准设计文件的；
（三）违法批准开工的；
（四）违法拨付建设资金的；
（五）其他严重违反本办法和其他有关法律、法规规定的行为。
第五十条 建设单位有下列行为之一的，责令限期整改，并由市监察部门负责查处，依法追究建设单位主要负责人和直接责任人的行政责任，情节严重的，撤销其行政职务，禁止其三年内负责政府投资项目的管理工作；构成犯罪的，依法追究其刑事责任：
（一）未经批准擅自开工的；
（二）未经批准擅自改变建设标准，扩大投资规模的；
（三）未依法组织招标的；
（四）转移、侵占或者挪用建设资金的；
（五）未经竣工验收备案即交付使用的；
（六）因工作失职，造成勘察、设计及施工等未按国家有关规定进行而引起投资增加和质量问题的；
（七）其他严重违反本办法和法律、法规规定的行为。
第五十一条 咨询评估机构在对项目建议书、可行性研究报告、初步设计进行咨询评估时，评估结论意见严重失实或者弄虚作假的，咨询评估机构管理部门根据其情节轻重，给予通报批评，禁止其三年内从事政府投资项目的咨询评估工作；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十二条 勘察、设计、监理、造价咨询和施工单位违反合同及有关法律、法规规定的，由有关部门依法进行处罚。
第五十三条 有关领导人强令或者授意有关部门违反本办法规定的建设程序，或者违法干预政府投资项目决策的，应当依法追究行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十四条 政府投资项目发生重大质量及安全事故的，除依法追究建设、勘察、设计、监理和施工单位及其法定代表人和直接责任人的法律责任外，并依法追究有关领导人在执行建设程序和工程建设监督管理方面的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十五条 国家工作人员在政府投资项目建设过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，依法追究行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第八章 附 则
第五十六条 县（市、区）、镇级的政府投资项目管理参照本办法执行。
第五十七条 本办法自发布之日起施行。过去有关规定与本办法有不符的，以本办法为准。如上级有新的规定，从其规定。
一、宅基地使用权的概述
我国最早对农村宅基地使用权问题作出规定的规范性文件是1962年通过的《农村人民公社条例修正草案》第21条规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”1995年国家土地管理局颁布《确定土地所有权和使用权若干规定》中规定，“乡(镇)村办企事业单位和个人依法使用农民集体土地进行非农建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权。”这是首次提出农村集体建设用地使用权的概念并明确了宅基地使用权属于农村集体建设用地使用权的范围。
宅基地，主要是指农村居民的住宅用地及其附属用地，也有少量城市宅基地，是少数城市居民之私有房屋所占城市的国有用地。宅基地使用权，是指宅基地使用权人依法享有占有、使用集体所有的土地，在该土地上建造房屋，其他附着物，并排除他人干涉的权利。《物权法》第152条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。宅基地使用权作为一种财产权。宅基地使用权是农民最可靠资产，是一种带有福利性质的权利。它应当具有财产权的功能，换句话说，宅基地使用权应具有占有、使用、收益、处分的法律特性：
一是占有主体特定性。《宪法》和《物权法》、《土地管理法》等法律规定了宅基地使用权的主体是农村居民，农村集体经济组织以外的人员不能申请并取得宅基地使用权。农民申请宅基地很大程度上是因为农民是农村集体、经济组织的成员，每一个成员都有权以个人或者农户的名义申请宅基地，土地的有限性决定了集体经济组织以外的人员一般不能申请
二是宅基地使用权的福利性。根据我国《土地管理法》规定，农村宅基地是通过申请取得的，宅基地申请取得并不需要缴纳土地使用费，而是可以无偿取得、无期限的使用。
三是宅基地使用权用途的限定性。根据《土地管理法》第63条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，我国《物权法》规定农民有权在宅基地上建造住宅和附属设施。从这些规定可以看出，农民获得宅基地使用权后，只能在该土地上建造房屋，不能建造商业用途的设施和农业生产使用的设施。
四是宅基地使用权处分限定性。《土地管理法》第62条规定:“农村村民出卖出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”说明宅基地使用权可以出租出卖，而《担保法》第37条宅基地的使用权的抵押作了禁止性规定，但是宅基地上的房屋确实可以买卖、抵押、出租的。1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定:“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅。”这一规定实际上禁止了宅基地使用权向城里人流转的可能性。宅基地使用权实质上是受限制且不完全的用益物权。笔者认为，宅基地使用权处分权能应有这几种方式，买卖、抵押、交换、置换、赠与、放弃。
二、宅基地使用权抵押流转的理论探索
宅基地使用权抵押，是指宅基地使用权人不转移对宅基地的占有，将该宅基地使用权作为债权担保的行为。目前就宅基地使用权抵押流转的规定，存在政策规范与法律规则矛盾、行政管制和司法裁判的冲突。理论界对宅基地使用权是否能抵押流转同样存在争议。赞同开禁宅基地使用权抵押的观点认为：宅基地使用权是用益物权，应当允许农民抵押流转宅基地使用权，不仅能够缓解农民贷款难的问题还能盘活农村闲置的宅基地。叶剑平( 2000 )认为宅基地产权制度应适应农村城市化的趋, 应当允许宅基地使用权以出租、转让、抵押等形式进行流转, 以促进农村土地的有效利用。①高富平( 2001)则主张在保留集体土地所有权前提下, 允许宅基地使用权抵押, 但实现抵押权时, 要求受让人交纳一定出让金。同时必须建立相应的农村房地产产权登记制度、监管措施等,防止农村土地过度利, 有效保护耕地和农业生产的发展。②洪增林( 2007)则提出了宅基地的抵押流转设计模式。他分析了宅基地抵押流转系统中的各主体的行为和关系以及宅基地抵押流转的操作过程。③
反对放开宅基地使用权抵押流转的观点认为，农村缺乏社会保障体系，宅基地使用权是农民生产、生活保障；放开宅基地使用权的转让和抵押，就取得宅基地使用权的人将可能不是本集体经济组织的成员，可能出现人多占宅基地、出现城镇居民到农村购置宅基地的热潮，造成国家土地管理制度在执行中的混乱。其中，孟勤国（2005）认为，作为短缺资源的宅基地一旦放开，农民总是会因为贫困而急于卖地，进而处于不利的谈判地位，而廉是买方购买宅基地的根本动因。因此，如果宅基地交易开禁，则会形成大规模的土地兼并，成中国社会最后一次大规模剥夺农民的浪潮。④陈霄，鲍家伟（2010）认为，现行农村宅基地产权制度设计的核心就是为保障农民的基本生存需要，所以才仅仅赋予宅基地使用权以占有和使用的权能。如果推进农村宅基地产权市场化改革，允许农民行使宅基地使用权的处分权能，则抵押权实现风险就会与国家设计宅基地产权制度的初衷相矛盾。⑤笔者认为，农民行使房屋所有权的行为并不影响集体对宅基地享有的所有权，当农民转让或抵押房屋时，仅仅是宅基地使用权人更换了主体，农民获取的也只是地上建筑物的收益，并不构成对集体权侵犯。宅基地使用权可以在本集体经济组织内部随着房屋的转让、抵押而有条件的转让、抵押，以实现物尽其用的目的。
三、宅基地使用权抵押流转的现实探索
虽然目前针对宅基地使用权抵押流转没有明确的法律、法规的规定，学术理论界对此也一直争论不止，但是为促进农村经济的发展，各地依据自身具体情况，纷纷开展宅基地使用权抵押流转的实践探索，并取得了相应的好效果。
（一）成都市“两权一房”抵押融资模式。两权一房包括土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村房屋。农村房屋抵押融资的前提条件是借款人要保证设定抵押的房屋依法偿债后有适当的居住场所，且须征得所在农村集体经济组织的同意。
（二）广东办法。2005年，广东省政府颁布《广东省集体土地建设用地使用权流转管理办法》，首次以政府规章的立法形式对集体土地建设用地使用权流转流转的原则、条件、流转对象、期限、流转法律关系、流转权益分配及法律责任等进行了较全面的规制。
（三）重庆农村土地交易模式。2008年12月4日，重庆农村土地交易所成立。2010年重庆政府工作报告要求宅地的登记确权工作的全面完成的基础上,推进农户集中居住区建设用地、农村承包地和林地产化, 开展农村土地、林权等生产要素抵押、质押和涉农保险试点, 将成为今后农村建设用地使用权市场化改革的重心和方向。这说明, 重庆市政府的农村宅基地抵押试点正逐步开始动,已经逐渐放开宅基地等农村建设用地抵押方面的政策限制。⑥
（四）天津宅基地换房模式。宅基地换房指在国家现行政策的框架内，坚持承包责任制不变、可耕土地不减、尊重农民自愿的原则，高水平规划、设计和建造有特殊，适于产业聚集和生态宜居的新型小城镇。天津宅基地换房项目的资金来源是先以土地出让收益权质押方式由银行贷款解决，而置换出的经营性用地以招标拍卖挂牌有偿出让，政府收益部分（财政税收）返还于小城镇建设。房屋建好后，农民按相应的标准以宅基地置换城镇住房。⑦
笔者认为上述宅基地使用权抵押流转的探索，在一定程度上盘活了宅基地，体现了宅基地的物权价值；也解决了部分农民融资贷款困难的问题；甚至参与宅基地抵押流转的农民的生活水平得到了提高；促进了城镇化的进程。但宅基地使用权抵押流转依然存在宅基地抵押实现无保障、抵押合同无法律保障等硬伤没有合理解决途径。
四、宅基地使用权抵押流转面临的问题
由于我国法律对宅基地使用权抵押流转的限制，特定主体在申请取得宅基地使用权后，只可自己建房，不可将出卖、出租，也不可抵押，有地上建筑物的，也只能在本集体经济组织内部成员之间抵押流转。因此，各地在宅基地使用权抵押流转试点的过程中，都相应的存在下列问题：
（一）宅基地使用权抵押流转法律制度的困境
现行法律法规规定农村房屋可以抵押，但是房屋下的宅基地使用权是禁止抵押的。这导致在农村房屋抵押流转实践中出现了诸多矛盾冲突。而目前我国现行的宅基地使用权流转制度有关的法律法规冲突主要表现在以下几个方面：
1、宅基地使用权流转是有法律依据的。《宪法》第10条规定：“任何组织和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地；土地的使用权可以依照法律的规定转让。”该条规定土地的使用权是可以转让的。《物权法》第153条规定:“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。《土地管理法》第62条规定宅基地上的住房是可以出卖出租的，只是对出卖、出租房屋后再申请宅基地作了限制。
2、宅基地上农村房屋买卖主体的限制规定。1999年《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定:“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。” 2004年国土资源部发布《关于加强农村宅基地管理的意见》中第13 条明确提出：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”上述规定了买卖农村房屋的主体只能是农村集体经济组织的成员。
3、宅基地上房屋抵押流转及宅基地使用权抵押流转的规定。《担保法》第34条规定：“抵押人所有的房屋和其他地上附着物可以抵押。”第37条又规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。”《物权法》第180条规定：“建筑物和其他土地附着物、建设用地使用权可以抵押。”第184条规定：下列财产不得抵押：（一）土地所有权；（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外。”
而《城市房地产管理法》第31条规定：“房地产转让抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。”这是“地随房走”原则。上述法律规定农村村民的房屋属于抵押财产的范畴，可以作为抵押权的标的物；但是法律又禁止将农村宅基地等集体所有的土地使用权予以抵押。这样一来，如果农民以房屋作为抵押，实现抵押权时，新的房屋受让人将不能同时取得房屋所及范围内的宅基地使用权，导致地房分开，可实际上农村房屋是宅基地上的附着物，两者是不可分的。
